石军伟：以功能升级推动城市高质量发展

□ 石军伟

阅读提要

功能越综合、越完善的城市，在国家或区域发展进程中发挥的作用越大，产生的综合影响力自然越强。

如何塑造合理的区域城市空间形态，进一步激发武汉与湖北中小城市之间的联动机制和发展潜力，是湖北城市高质量发展过程中无法回避的一个现实挑战。

当城市经济发展了，社会方面的各项功能，需要及时甚至提前优化，才能满足城市经济发展对城市功能优化的整体性要求。

城市是区域发展的核心，担负着带动区域经济和社会发展的历史使命。功能强大的城市和城市群，既是优化区域发展布局的主要载体，又是塑造区域综合竞争优势的根本途径。在新发展阶段，需要将优化城市功能作为城市高质量发展和落实区域发展布局的重要战略部署。

科学把握城市发展的基本规律

城市形成和发展的根本动因，是建立在工业化基础上的高速发展，在经济和社会方面形成了庞大的规模效益和聚集效应，使得人口与产业持续不断地向城市集聚。简单地讲，无产业，不城市；无人口，难发展。从区域发展布局视角来看，城市发展的本质内涵，总体上包括规模扩张与质量提升两个维度。所谓规模扩张，主要表现为本区域内城市规模的扩大和规模化城市数量的增加。一个区域拥有的大规模城市数量越多，其综合竞争力和影响力也就越大。在规模扩张方面，城区常住人口数量是最为重要的指标，这直接反映了所在区域内的城市化水平。所谓质量提升，主要表现为城市功能的持续完善。这里所说的城市功能，一般理解为城市在国家或区域的经济和社会发展过程中所发挥的作用，主要有经济功能、服务功能、政治功能、文化功能、创新功能、交通功能等。功能越综合、越完善的城市，在国家或区域发展进程中发挥的作用越大，产生的综合影响力自然越强。

经典理论与历史经验均揭示，城市功能变迁是导致城市兴衰的决定性因素。社会经济在不断变化发展，城市功能也要不断增强和优化。相应地，主导城市功能的主要因素也在不断变化。一个城市若不能因应历史阶段和客观环境的动态变迁而主动地适时变革其城市功能，那么这个城市注定会被历史车轮所抛弃。在城市所有功能之中，经济功能被普遍认为是一个城市最为重要、最为基础的功能，总体上可以概括为集聚和扩散两大类型。所谓集聚，是指经济活动与生产要素在一个城市集中，这种地理空间上的集中，会产生一种由规模经济效应与范围经济效应共同作用形成的复合经济形态。当城市经济集聚到了一定程度，就会产生鲜明的向外扩展的排斥力，这就是城市的经济扩散功能。扩散的本质内涵，就是把城市经济的集聚优势，有系统地渗入周边城市、周边地区及更大区域，从而带动这些城市和区域的发展。一个城市的有效扩散能力，主要体现在三个方面：一是扩大城市通过市场机制占有、配置和利用资源要素的权利与作用范围；二是依托本城市经济活动集聚优势构筑更大地理空间的经济协作体系，扩大本城市经济的空间关联范围；三是输出本城市的优势成果，例如资金、管理、观念、技术、先进作业流程等，持续提升带动周边城市和地区经济发展的水平和能力，进而强化本城市对周边区域的主导性作用以及对周边区域的吸引力。

需要指出的是，城市的“集聚-扩散效应”，是逐步重构区域空间结构的过程，是一个城市和其他地区所有经济往来和交易关联的高度概括。其中，集聚是手段，扩散才是目的。城市经济活动的集聚是为了更好地扩散。当然，有效的扩散会反过来进一步增强本城市的集聚能力。没有扩散能力的集聚，注定是不可持续的。城市经济集聚与扩散的成效，最终会体现在城市不同尺度的地理空间结构和城市形态上，以及城市不同发展阶段的产业结构与产业形态上。

推进湖北城市高质量发展面临的主要问题

大城市不强，中小城市较弱。世界银行的数据显示，大型城市的经济增长速度以及经济总量的影响力，都远远强于中小城市。在中国百强城市中，湖北仅有3个城市入围。其中，武汉位列第9，是中部六省排名最高的城市。地级市中，仅宜昌和襄阳入选，分别位于第66位和第77位。综合分析这些数据发现，作为一个特大城市，武汉的城市形态还不够丰富，城市软实力与自身禀赋还不相称，综合功能还不够强。此外，如何塑造合理的区域城市空间形态，进一步激发武汉与湖北中小城市之间的联动机制和发展潜力，是湖北城市高质量发展过程中无法回避的一个现实挑战。

集聚能力待提升，扩散能力需增强。近年来，襄阳稳居中西部地区同类城市排名靠前，表现出了很强的潜力和魅力，在鄂豫陕毗邻区已展示出较强的领先优势。宜昌拥有三峡核心经济区和长江中游中心地位，已基本建成区域中心城市。其他地级市也是各有特色，具备鲜明的比较优势。但由于各方面原因，湖北各城市的集聚能力，相对于经济发达省份还不够强，这也使城市的扩散能力受到了制约。例如，湖北的全国性品牌甚至世界性品牌还比较少，在品牌、资本、管理、技术等方面向周边地区的输出规模还比较小，尚未成为可以与长三角、珠三角和京津冀经济圈等比肩的国家级创新高地，对各类人才尤其是高端创新人才的吸引力还有待提升。

城市更新应更有章法，城市活力需突出人文。实施城市更新行动，既是城市治理的重要内容，也是在新时期转变城市开发建设方式的重要抓手。国内外经验与基本发展规律表明，在经过城市化早期阶段以后，城市发展战略重点需要从以外延扩张为主逐步转向以内涵提升为主、从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整并重。在这个过程中，湖北的城市化虽然取得了很好的历史成就，但依然面临着新的挑战。这些主要表现包括：高投入、高消耗、高污染的粗放发展方式带来了环境污染和生态破坏，影响了城市的健康和可持续发展；城市建设缺乏人文关怀，曾存在着“重经济轻社会”“重物质轻人文”“见城不见人” 等现象；城市人文内涵挖掘不够，旧城改造简单粗暴，对城市古迹、历史建筑和传统社区保护不到位，城市文化无法满足高质量发展需求。

全面增强城市的集聚与扩散能力

贯彻“以人为本”的发展理念，进一步提升城市的人口集聚水平。必须认识到，与资本相比，人才对城市经济高质量发展的贡献更为重要，也更为持久。城市的发展，一定是“以人为本”的，持续增长的人口规模是城市高质量发展的基本前提。在人口老龄化与劳动力结构性短缺的时代背景下，对当前湖北大部分城市来说，如何扭转人口净流出是很大的现实挑战。因此，相对于经济发达地区城市早已如火如荼的“抢人大战”，湖北各级城市更应积极行动起来，将提升城市人口规模作为战略性任务，千方百计地出台政策和措施，力争成为多数流动人口的落户地与常住地。武汉需要与经济发达地区特大城市竞争，其他地市既要利用好武汉的超大城市优势和溢出效应，也要与武汉在人才竞争方面保持良性机制。

紧抓城市功能优化的发展主线，全面增强城市的集聚与扩散能力。历史经验告诉我们，城市功能决定了城市形态。规模越大的城市，越需要更为综合、更为优化的城市功能。对正在建设“五个中心”的武汉来说，更需要尽快补足在城市文化方面的短板，提升武汉的“文化辨识度”和“价值认同度”，让武汉成为各类人才争相前往的“梦中之城”。对其他各级城市来说，需要逐步提升城市的容纳能力和包容性，因应城市发展需要逐步完善和优化各项城市功能。如果一个城市过于侧重经济功能，而忽视文化、服务、创新等功能，那么这种“偏硬”的城市形态将更依赖物质资本消耗来驱动发展，城市无形资本的积累将非常缓慢。城市的各种功能之间，既具有结构性与层次性，也具有整体性和开放性。因此，当城市经济发展了，社会方面的各项功能，需要及时甚至提前优化，才能满足城市经济发展对城市功能优化的整体性要求。对功能优化的大城市来说，其最重要的特征就是城市饱满经济活力和持续上升的城市吸引力。城市功能优化与城市高质量发展，是一个钱币的两面，两者密不可分。在各类城市持续提升集聚功能与扩散功能的过程中，产业体系的集聚与扩散、经济社会体系的空间关联重构，都将自然而然地水到渠成。

坚持塑造城市文化的发展导向，持续升华城市的品牌吸引力。在21世纪，大城市或超大城市将是发展中国家的城市主导发展方式。但如何构建大城市的灵魂——精神文明或城市文化，将是最为迫切的现实挑战。客观地讲，治理大城市的各种综合功能，都将构成一种城市文化。人们对大城市的向往，其实是对文化身份的一种认同。对年轻人来说，到“梦想之城”生活和工作，不仅希望改善生活质量，更希望这个城市能在追求物质文明的同时，极大地提高精神文明，不断提升本市社会和居民的整体素质。在一个价值引导性很强的大城市，人们的认同感往往非常强烈，这为城市获得持续的高速增长和高质量发展提供了重要的文化保障。武汉需要确定明确的城市文化扩散战略体系。对湖北其他城市来说，在使用各种智能化手段提升城市治理水平过程中，应深挖自身历史传统、结合未来发展定位，将城市文化塑造作为优化城市功能、持续提升城市品牌吸引力的重要战略工具。正如习近平总书记指出的那样：“城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志。”一个城市与另一个城市的核心差异，可能正来源于此。

（作者为中南财经政法大学现代产业经济研究中心主任，教授）