中南大专家学者解读两会热点

时值三月，全国进入两会时间。2019年3月3日，全国政协十三届二次会议在北京开幕。3月5日，十三届全国人大二次会议也在北京举行。中南大专家学者紧扣“两会”脉搏，热议两会热点及政府工作报告提出的新举措，并结合自己的研究领域为国家改革与发展建言。（排名不分先后，持续更新，欢迎各院老师投稿）

越来越有“获得感”的减税降费

杨灿明 教授

“减税降费”无疑是李克强总理所做的政府工作报告中最大的亮点之一。根据报告的内容，新的一年，政府将实施更大规模的减税降费政策，包括增值税税率和社保费率在内的多项税费指标将得到更大幅度的下调，一批影响企业负担的收费也将得到有效的清理，预计全年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。

事实上，作为积极财政政策的重要组成部分，“减税降费”是我国近年来深入推进供给侧结构性改革的重要着力点。一段时间以来，围绕如何有效降低企业实际税负，国家出台了一系列政策，如营业税改增值税、增值税税率的下调、以及所得税层面针对不同主体的优惠政策等等，有效降低了微观企业负担和经济运行的成本。

不过，前期的减税降费措施更多关注结构层面的因素，因此，尽管政府的减税规模不断增加，但企业层面的“获得感”却并没有同步提升，或者说，不同微观主体对减税降费的感知存在差异。

令人惊喜的是，今年的政府工作报告直面上述问题，在继续实施更大规模减税降费政策的同时，政策方向由结构性转向普惠性，这充分体现在税率和费率非选择性的整体下调，减税降费的效应将更加明显。

让人民群众更有“获得感”是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要目标。我们有理由相信，在党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，在更大规模且带有普惠性特点的减税降费政策面前，企业和普通民众将越来越有“获得感”！

今年的两会给我的两大惊喜

叶青 教授

俗话说得好，到什么山上唱什么歌。作为统计工作者和财税研究者，今年全国两会给我最大的惊喜有两个。

第一个惊喜，是今年国内生产总值增长6%-6.5%。为了这个GDP的区间增幅，我做出了一点努力。我在2015年11月29日提交了一篇民主党派信息——《关于只公布重要指标上下限的建议》。我建议对“GDP增长率”、“税收计划”、“财政支出”这三个相关指标做上下限的数字预计。区间增幅可以反映统计的公信力，可以放心大胆地进行真实统计。2016年的政府工作报告采用了区间增幅的表述方法：国内生产总值增长6.5%—7%。遗憾的是，2017年又采用了“6.5%左右”的表述。结果6.9%，差距有点大。2018年国内生产总值增长依然是提6.5%左右。这让我很失望。最终结果是6.6%，属于“右”的情况。如果经济发展可以这样简简单单地左左右右，还要统计局干什么？好在2019年终于采用了6-6.5%的区间增幅。要知道，2019年有11个省采用区间增幅的方法。

第二惊喜是，今年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。政府工作报告强调两种减负方式。一是普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实。很多专家认为，增值税能够降低一个点就不错了，结果3个点。第三产业的增值税也降低了一个点。有的大企业因此而降低税负一个亿。

二是明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策。今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。养老保险单位缴费率达到19%，多年来没有降低。现在可以降低到16%，出乎意料。遗憾的是企业所得税没有大的变化。企业所得税是我国第二大税种，2016年收入总额达28850亿元，涉及千万户企业纳税人。北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文对第一财经分析，这是企业所得税法自2008年正式施行后首次修正，10年来国内外经济社会环境发生变化，按照供给侧结构性改革背景下给企业减税放权原则，以及美国总统特朗普减税新政助推的全球减税浪潮，我国25%的企业所得税有可能降低，相关优惠政策会进一步加强，反避税方面也会有新的变化。总体而言这次企业所得税修正会减轻企业负担，促进企业健康发展。刘剑文认为，企业所得税目前25%的税率可以考虑降低到22%左右。但是，政府工作报告提出：制定西部开发开放新的政策措施，西部地区企业所得税优惠等政策到期后继续执行。这也是一个办法。

关于国家宣布降低增值税税率的理论思考

吴俊培 教授

李克强总理在今年两会上所做的《政府工作报告》中宣布，国家将进行更大规模的减税降费，并进一步降低增值税税率。这一决策具有重大的战略意义。

进一步降低增值税税率是推进市场经济体制改革的重要举措。经济体制改革以来，我国的税制改革对于推动市场经济体制改革发挥了重要作用。但流转税在税收结构中的主体地位一直没有被触动，成为深化改革的重要瓶颈。

首先，降低增值税税率有利于我国的税制由间接税为主向直接税为主的转变。对于市场经济体制来说，直接税为主的税收更有利于处理效率和公平的关系，更有利于处理税费的综合负担率问题，也更有利于建立经济稳定的调控体系。因此降低增值税税率不是简单的税制改革，而是全面深化改革的突破口。

其次，降低增值税税率有利于中小企业，或者说民营企业的大力发展。增值税对于企业来说构成成本，也就是说是企业投资的门槛，扣除成本以后仍有盈利是投资的必要条件。增值税税率高，企业投资的门槛高。这有利于资本有机构成高的大企业，不利于中小企业及民营企业。因此降低增值税税率实际上是鼓励民营企业发展的重要政策手段。

最后，降低增值税税率乃至建立以直接税为主的税收制度有利于进一步完善财政体制。财政体制是市场经济体制中的核心制度。财政体制由税制、分税和转移支付制度构成。在这三个构件中，税制是基础。稳定有序的财政体制是改革有序、变化有度的重要保障。税制基础性的改革搞好了，就可以有序有度的推进其他方面的改革。

构建现代财政制度落实减税降费

张克中 教授

提高人民群众的获得感和幸福感是新时代经济发展的最终目标，减税降费是让经济发展成果惠及人民群众的重要方式和途径。李克强总理指出，要确保减税降费落实到位，2019年全年预计减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。事实上，我国对减税降费的呼声由来已久，但往往是减税未减负，企业和个人的负担依旧没有减弱，减税举措难以落到实处。

由于中央和地方的财权和事权长期分离，地方政府掌握着将近50%的税收却承担着80%以上的财政支出，收支压力很大，一旦大规模减轻税收，势必会让本就捉襟见肘的收支格局雪上加霜。为保障地方政府的正常运转和维持现有的利益分配格局，地方政府会寻找新的“生财之道”。我国历史赋役改革进程中长期存在“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”的“黄宗羲定律”。因此，新时代减税降费落到实处应该在完善央地财政关系、规范政府行为和优化支出结构三方面多下功夫。

一是完善央地财政关系。厘清利益分配的格局，让减税的政策负担在央地之间保持合理分担，进一步优化省以下财政体制。二是规范地方政府行为。改革政府的运行方式，完善激励机制，转变政府职能，真正让市场作为配置资源的决定因素。充分发挥人民代表大会作用，规范政府行为，建立民主、法治、预算透明财政，全面落实税收法定原则。三是积极开源节流，优化政府支出结构。正如李克强总理所说，中央财政要主动开源节流，增加特定国有金融机构和央企上缴利润，压减一般性支出和“三公”经费，收回长期沉淀资金。地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。要确保在完成减税降费目标的同时，事关民生的公共服务支出只增不减。

财政是国家治理的基础和重要支柱。减税降费的举措事关实体经济的稳定和中国经济的高质量发展。只有在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，构建法治化、民主化的现代财政制度才能摆脱“黄宗羲定律”的窠臼！

全国“两会”传来重大“利好”

许建国 教授

3月5日，全国“两会”传来重大“利好”！李克强总理在《政府工作报告》中宣布：将我国增值税制造业16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业10%的税率降至9%；各地城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%。这是国家在经济下行期间出台的又一轮真正、大规模、实质性的减税降费举措，我们要为党中央、国务院的这项重大决策，真心点赞！近些年来，我国间接税比重过大、增值税率和社保费率偏高的矛盾愈来愈突出，它加重了企业负担；推高了企业成本和商品劳务价格；削弱了我国产品的国际竞争力；抑制了国内消费；加重了中低收入阶层的税收负担。此次减税降费政策的贯彻实施，对于我国数以千万计的实体企业和广大消费者来说，无异于旱中送水、雪中送炭！同时，我们期盼，在实施减税降费的过程中，严格控制政府债务和财政赤字规模，削减非生产性、非必需的政府开支。只要我们上下同心、节支增效，就一定能够共渡时艰，最终战胜经济下行困难。

减税降费决策部署：呈大手笔、普惠式、实质性降负特征

庞凤喜 教授

面对当前国内外少有的复杂严峻形势，为进一步减轻企业负担，激发市场活力，2019年3月5日，李克强总理在十三届全国人大二次会议开幕会上所作的政府工作报告中，就减税降费进行了力度空前的决策部署，明确指出：“将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；同时，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。”该部署直击当前市场主体的痛点和难点，兼顾效率与公平，不仅反映了中央支持实体经济发展、为企业纾难解困的信心和决心，是创设公平营商环境、有效提升市场活力的重要举措，而且与以往进行的同类改革相比，此次减税降费的决策部署呈现出明显的大手笔、普惠式、实质性降负特征。

从近几年《政府工作报告》对减税降费的部署来看，2016 -2018年，全国减税降费金额分别为5000多亿元、5500亿元、13000亿元，而此次预计高达20000亿元之巨，呈现典型的大手笔特征。同时，自国际金融危机以来，尤其是2012年实行以结构性减税为“重中之重”的积极财政政策以来，我国长期以税收优惠为抓手，担当政府调节经济的重要工具，并长期实施对特定企业、特定时限、特定领域、特定行业的税收优惠，因而其减税降费呈现差别性、临时权宜性特征。与以往不同，此次作出的减税降费部署，则呈现鲜明的普惠式与实质性降负特征，具体体现为统一对增值税税率、城镇职工基本养老保险单位缴费比例双双实施大力度普降的方式，使所有企业可以无差别地实质性享受国家改革红利，也在较大程度上表明，我国惯常采用的借助于税收优惠实现的“区别对待”，正朝借助于统一税制、优化税（费）制而实现 “一视同仁”式调控方式的根本转变，既符合市场经济发展的基本要求，又符合广大企业的普遍期盼，也是通过税费制度改革促进社会公平正义的重要体现。

从“减税降费”看财政收入及税费改革

陈志勇 教授

今年“减税降费”预计达2万亿元，力度之大前所未有，但从当年预期财政收入看，仍将有5%的增长，可见“减税降费”额是按动态测算的，即实际运行中财政收入仍会保持一定的增长，但增长率将低于GDP的增长比率。按本年GDP增长6~6.5%的目标值，低于的幅度为1~1.5%，实际运行中幅度差与预期值可能会有偏离，因为财政收入增长率是按现价计，而GDP增长率是按不变价计的。

以上是“减税降费”对财政收入的年度影响，而从中长期看，“减税降费”对财政收入以及税费改革将产生怎样的影响呢？这是财政学者所要关注的。这里所谓的税费改革，既包括收入制度，也包括征管制度。

1.“减税降费”中增值税税率下调是主要举措，预计将降低税负8千亿元，尽管如此，增值税改革仍未到位，其目标之一是税率由“三挡”并“两档”，而无论在何时“并档”，都会以不提高总体税负甚至进一步降低税负为前提。本轮个人所得税改革以动态计年度减税额达4000亿元，尽管仍存在进一步减税的操作空间（主要是适当调低边际税率），但从中长期看，由于居民收入水平的提高和个税税率的累进性，其增长潜力是很大的。因此，可以预计，未来以增值税为主的间接税在我国税收收入中的比重会有所下降，而直接税尤其是个人所得税所占比重会逐步上升，从而税收收入中间接税比重过高，直接税比重过低的状况会有所改变。

2.国地税合并、社保费由税务部门一体征收及现代信息技术在税费征纳中的普遍应用，将极大促进税费征管的统一性和规范性，有效解决地区间征收标准和覆盖面差异带来的问题，更好地落实统一税费体系下的“严征管”、“应收尽收”以及纳税公平原则。这样一来，由于实际征收标准的一致性，以及不断堵塞征管“漏洞”而带来征收覆盖面的扩大，即使在税率费率降低的情况下，仍会带来财政收入的一定增长，这在个人所得税及社保费征收领域会体现得更加充分。

3.“减税降费”将有力促进供给侧结构性改革，增强市场活力，提高经济增长的质量。经济是“源”，财政收入是“流”，有“源”才有“流”，这也是所谓“财源建设”的道理。因此，从中长期看，“减税降费”将不断巩固财政来源基础，有利于满足未来日益增长的财政需要。

从“减税降费”看积极财政政策的有效运用

陈志勇 教授

“减税降费”无疑是各界对今年“两会”关注的热点，根据李克强总理在《政府工作报告》中提出的年度财政方案，今年减税降费总额预计达到两万亿元，力度前所未有，在世界范围内也独树一帜。这不仅表明我国税制改革及供给侧结构性改革继续向深度推进，同时反映了当前财政政策调控所运用工具组合及重心的变化。

在经济下行压力加大以及金融杠杆率已经偏高的情况下，财政政策需要更加积极，以利于保增长、稳就业、调结构、防风险。我国以往积极财政政策的运用，较多的是倚重支出扩张和国债增发，而本轮的调控，则更加强调收入政策的运用，同时也体现了政府在财政管理中自我加压的决心。

1.两万亿元左右的“减税降费”总额，占目标GDP的近2%，意味着企业和居民将获得巨大的实惠。根据该方案测算，增值税税率降低将减税8000亿元左右，个人所得税改革将减税4000亿元左右，社会保险费率调整将减负4000亿元左右，这将有力促进企业投资和居民消费，激发实体经济活力，并为发挥市场机制对资源配置的决定性作用，优化经济结构，提高供给效率创造有利条件。

2.在大规模“减税降费”的背景下，一般公共预算支出安排增长6.5%，与GDP增长目标基本同步，相应地赤字率由2.6%微升到2.8%，仅提高了0.2个百分点，表明了积极财政政策运用中的审慎性一面。这是由于当前经济与财政运行中仍存在许多风险因素，包括地方政府隐性债务已积累了较大规模等，适当控制赤字水平有利于保障财政政策调控的回旋空间和财政发展的可持续性。

3.在一般公共预算支出安排中，除了重点支出和民生支出保持合理增长外，一般公共服务支出要求压缩3%以上，其中中央财政一般性支出压减5%以上，“三公”经费再压减3%左右，表明在发挥财政政策宏观调控功能的同时，要加强财政支出管理和控制，提高支出绩效。实际上，我国的财政支出绩效存在着很大的提升空间，包括盘活存量资金、优化结构安排，堵塞“跑冒滴漏”、避免损失浪费，加强绩效管理，提高供给质量和效益，等等。本年度政府预算的这一安排，对财政管理提出了更高的要求，有利于预算及支出管理改革的深度推进。

减税降费之后还需要关注什么？

薛钢 教授

今年的政府工作报告充分体现出党中央对减税降费的决心，为企业的发展注入了强心剂，良好的减税降费政策在落实中还需要注意以下方面：

（一）要争取减税降费与优化支出的同时并存

税收与收费是政府以非市场方式取得收入，为公共服务的供给提供资金保障的基本手段。减税降费不能以降低公共服务水平与质量为代价，否则会影响国家治理的能力。因此，在不增加财政赤字、不扩大政府债务的情况下，又要保持民生财政的继续投入，就应该优化财政支出结构，促进财政支出结构从“行政财政”偏向“民生财政”，尤其是优化财政资金的存量，通过全面实施绩效管理，提高预算绩效。一方面可以为进一步减税降费提供良好的社会环境，另一方面也促进国家治理能力的进一步提高。

（二）要追求减税降费与税制结构优化的同时并存

在备受关注的情况下，减税降费是符合民意，而增税就是不合时宜。实际上，税制结构的优化具有自身的逻辑。2008年以来西方发达国家降低直接税税率的同时，也会伴随着间接税税率的提高。与此类似，要将减税降费与税制结构优化相结合，要完成税制结构从间接税向直接税的转换，只能依赖于自然人的直接税（例如个人所得税、房地产税）。所以，在未来的改革中，更应该是通过以增值税为代表的减税为其他税种的优化打开空间。

（三）要实现减税降费与征管善治的同时并存

近年来，国务院、财政部、税务总局减税降费政策不断出台，但是在实践中，却经常出现不和谐的声音。究其原因，仍然是执法者的理念缺乏转换。伴随着税收征管技术能力的不断提升，这本身就是国家治理能力提高的表现形式之一，可以预期税务机关面临的税基会日益扩大。在“宽税基”的前提下，执法部门需要做到不仅仅是“严征管”，更需要学会“善征管”。因此，减税降费的改革不仅仅是税费规模数量的减少，更应该是税费规模至上思维的降维和征管服务能力的升级，让更有技术与温度的服务措施优化税收治理环境，与减税降费政策形成制度合力。

解社会主要矛盾创造人民美好生活

钱学锋 教授

无论是幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的全生命周期覆盖，还是减负降税、减证便民、携号转网、提速降费、购置优惠、清偿拖欠、保障供水等实实在在的民生红包，克强总理3月5日的政府工作报告，无不充分体现了新时代党和国家着力破解我国当前社会主要矛盾，创造人民美好生活的坚定决心和有力举措。

2018年，我国GDP规模首次突破90万亿元，经济总量稳居世界第二。同时，继续保持世界第一大制造业国和第一大贸易国的地位，国家竞争力日益增强。乐观估计，如果中国经济保持6%左右的速度稳定增长，有望在2022年前后跨越中等收入陷阱、迈入发达国家行列。然而，在宏观经济继续向好向上的同时，经济社会发展中仍然存在大量不平衡不充分因素，阻碍着人民群众对美好生活的向往和追求。如果这些不平衡不充分因素不逐步消除和解决，人民就不会有幸福感，百姓就不会有获得感，国家经济发展也就失去了成就感。

因而，克强总理的政府工作报告，不局限于宏观大政方针和改革开放的顶层设计，还聚焦落实寻常百姓的民生关切，切实体现了我们党和国家坚持以人民为中心、全心全意为人民服务的执政理念和根本宗旨。人民对美好生活的向往和追求，也必定伴随着国家的繁荣富强而一同实现。

促进中小企业发展和稳定就业

汪海粟 教授

今年的政府工作报告中有关促进中小企业发展和稳定就业的系列政策受到社会各界的高度关注，其内容之广和力度之大为历年少见。其中既有普惠性减税与结构性减税并举和重点降低制造业及小微企业税收负担的制度设计；又有下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例和稳定现行征缴方式的明确规定；还有从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训的具体安排。这表明中国政府不仅对近年来以民营经济为主体的中小企业面对的经营困境有清醒的认知，而且也对解决该类问题提出了多策并举的方案。

我认为，关于中小企业对社会经济发展的作用，除了被广泛强调的GDP占比、新增就业岗位、提供国家税收和促进技术创新等之外，还有两项被学术界较少提及的隐形社会贡献值得高度关注：一是通过成本比较优势为中低收入社会群体提供的消费者剩余；二是承担了数以亿计的农村和城镇新就业员工在岗培训职能。所以，政府工作报告中的相关政策显然是利国利民之举。希望该类政策能够有效落实，也希望中国的中小企业在更公平和更健康的营商环境中有所作为。

决胜脱贫攻坚迈步乡村振兴

吴海涛 教授

中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。在决胜全面建成小康社会、完成第一个百年目标的关键之年，李克强总理在政府报告中对标全面建成小康社会任务，坚持农业农村优先发展总方针，聚焦深度贫困地区脱贫攻坚，为迈步乡村振兴奠定坚实基础。

打赢脱贫攻坚战是2020年全面建成小康社会的底线任务。2018年是精准脱贫攻坚战三年战役的开局之年，农村贫困人口减少1386万人，易地扶贫搬迁280万人，脱贫攻坚工作取得了阶段性胜利。尽管剩下两年只有1600多万人的脱贫任务，但是剩余贫困集中在三区三州、深度贫困县，脱贫难度大、脱贫任务艰。总理在政府报告中提出加大“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚力度，落实对特殊贫困人口的保障措施，并强调越是到脱贫攻坚的关键阶段，越要抓实抓细各项工作，确保脱贫有实效、可持续、经得起历史检验。

乡村振兴是2035年实现中华民族伟大复兴的基石。总理在工作报告中坚持农业农村优先发展，将脱贫攻坚、乡村振兴、新型城镇化有机结合，坚持以人民为中心的发展理念，坚持唯物主义实践论，从民族复兴的战略高度谋篇布局，必将谱写新时代乡村全面振兴的新篇章。

政府工作报告划重点——旅游学人视角

李明龙 副教授

关键词1：大众旅游+品质旅游

“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”——2019年《政府工作报告》

解读：新时代旅游的发展应立足于满足人们对美好生活的向往。后工业化和城市化背景下，人们对休闲、旅游的需求已逐渐从奢侈品转为日常消费甚至必需品。旅游只有进入普通百姓的日常生活，实现真正意义上的大众旅游时代，才有持续的生命力。而新时代旅游消费的大众化、社会化等特性对旅游品质的管理提出了更高的要求。继续推动厕所革命，优化产业供给，发展优质旅游，走内涵式发展道路，需要政府与从业者相向而行，提高旅游服务质量。

关键词2：生态旅游+亲环境行为

“今年经济社会发展的主要预期目标是…生态环境进一步改善，单位国内生产总值能耗下降3%左右，主要污染物排放量继续下降”——2019年《政府工作报告》

解读：生态与低碳同样是旅游要实现的目标，也是旅游作为“无烟产业”的优势所在。积极发展生态旅游，并激发旅游中的亲环境行为，是旅游界应尽的责任。

关键词3：全域旅游+供给多样化

“要继续坚持以供给侧结构性改革为主线”、“多渠道增加优质产品和服务供给，加快破除民间资本进入的堵点”——2019年《政府工作报告》

解读：面对旅游行业供需不平衡的现状，供给侧结构性改革仍是主要方向。为此，需要继续坚持全域旅游的发展方向，部分地区可由旅游统筹全局工作，吸纳包括民营资本在内的广泛社会力量，提供高质量和多样化的旅游服务。

关键词4：文化与旅游融合

“加强文物保护利用和非物质文化遗产传承。推动文化事业和文化产业改革发展，提升基层公共文化服务能力”——2019年《政府工作报告》

解读：对于刚成立不足一年的文化和旅游部，如何有效实现文化与旅游的融合仍是目前的主要任务。我们要以旅游为手段推动文化的价值实现与传播，以文化为手段提高旅游服务质量，为广大民众开发更有文化、更有内涵的旅游产品，实现文旅大融合，提升国家的软实力。

工作报告中的“互联网（+）”

费显政 教授

互联网，尤其是移动互联网，日益成为这个时代最重要的基础设施。它不仅改变着老百姓的日常生活消费模式，推动着传统制造企业的转型升级，还引领着新兴产业的繁荣发展，促进了医疗教育事业的公平共享，甚至在社会的治理和监督、政府的服务和监管等领域，移动互联网也扮演着升级赋能的关键角色。

在今年的政府工作报告中，“互联网（+）”出现了8次，涉及社会各行各业、人民生活方方面面。既展示出政府在互联网基础设施建设上的雄心和布局，也体现了如何加快利用这一基础设施来推动社会协调发展、全面建成小康社会的谋略和远见。

2019年被视为5G的元年，互联网基础设施的新升级给不同行业、不同主体都将带来新的机遇和挑战。从组织到个人，从民间到政府，从商业到文化；地不问南北，人不分西东，业不论新旧，都需要在新技术的洪流中重新思考并调整自身存在的价值和意义，响应时代的召唤。

着力构建乡村振兴的支持政策体系

陈池波 教授

      3月8日上午，习近平总书记在参加河南代表团审议时，重点谈乡村振兴战略。2018年全国两会上，同是3月8日，习近平总书记在参加山东代表团审议时，提出 “乡村五个振兴”的科学论断：即乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。连续两年同一天在全国两会上谈同一话题，足见乡村振兴在总书记心中的分量。

按照乡村振兴战略三步走的目标任务，到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。因此，构建乡村振兴的支持政策体系、强化政策支持是实现乡村全面振兴的重要保障。目前，人才、土地、资金等要素约束是实施乡村振兴战略最突出的瓶颈。构建乡村振兴的支持政策体系，坚持农业农村优先发展总方针，必须优先考虑“三农”干部配备，优先满足“三农”发展要素配置，优先保障“三农”资金投入，优先安排农村公共服务，真真切切地推动“人、地、钱”等资源要素向乡村振兴配置。第一，建立健全乡村人才激励政策体系，解决好“人”的问题。大力培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，大力培育有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，大力培植家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体，通过激励政策引导社会各类人才投身乡村振兴事业。第二，建立健全农村土地资源合理配置政策体系，解决好“地”的问题。加快农村土地制度改革，完善农村土地“三权分置”办法，盘活农村闲置土地，用好集体建设用地，保障乡村产业发展的配套用地。第三，建立健全乡村振兴多元长效投入政策体系，解决好“钱”的问题。优化财政支出结构，加大财政支农力度，完善农业支持保护制度;推进涉农金融改革创新，鼓励金融资本助力乡村振兴;激励工商企业投资农业农村，发挥好社会资本的力量，拓宽乡村振兴的融资渠道。

新时代需要“工匠精神”

赵琛徽 教授

“大力弘扬奋斗精神、科学精神、劳模精神、工匠精神，汇聚起向上向善的强大力量。”——2019年《政府工作报告》

李克强总理在2019年两会《政府工作报告》中提出“大力弘扬奋斗精神、科学精神、劳模精神、工匠精神，汇聚起向上向善的强大力量。”事实上，这是李克强总理自2016年至2019年，连续四届在两会政府工作报告上强调“工匠精神”。2016年3月5日，李克强总理作政府工作报告时首次正式提出“工匠精神”，鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的工匠精神，增品种、提品质、创品牌。

当前，世界经济形势充满着诸多不确定性和复杂性，中国经济面临着由高速增长向高质量发展的新形势，正从制造大国向制造强国迈进，传承和培育工匠精神，着力建设一支宏大的知识型、技能型、创新型产业工人队伍，造就一批大国工匠，是人才强国战略和实业振兴的具体落实，是推动供给侧结构型改革、加快经济转型升级、实现中国梦的内在需要和有效举措，必须为国家的创新发展奠定坚实的根基，有着特殊重要的意义。

中国工匠精神自古延续，源远流长，已有上千年历史，古代有造纸术、印刷术、火药、指南针和赵州桥，近代有苏州的刺绣和景德镇陶瓷，现代有大国重器载人航天，有国家电网的特高压智能电网，有华为公司的智能手机和5G网络，一代一代的匠人们把自己的一生奉献给一门职业，视工作为修行，视品质为生命。新时代的“工匠精神”守正出新，包括专心专注的敬业精神、精益求精的品质精神、协作共进的团队精神、追求卓越的创新精神。对于当代企业来讲，工匠精神就是注重细节、不断改进和致力追求高质量产品及高品质服务的精神，它是一种对工作精益求精的态度和忘我投入的境界，亦是一种追求突破与创新的价值取向，也是一种尽职尽责、细心坚持和专注笃定的行为表现。

“你们不仅讲解书本知识，同时传授职业技能；不仅引导学生服务国家、服务社会，同时培育修炼匠心、格物致知。”

“有人把教师比作灵魂工程师，我希望你们同时成为‘中国制造’卓越雕塑师！”——李克强总理在考察天津职业技术师范大学时的讲话

尽管工匠精神，最早是源于手工业和作坊，并演化为长寿企业的基因，但事实上各行各业都不能缺乏工匠精神，企业与“工匠精神”结合是品质、品牌、信誉和信心，个人与工匠精神”结合是人才、大师和人才强国，政务与“工匠精神”结合是推动国家发展 增进人民福祉。医生要细心对病人进行诊疗，精心确定治疗方案；教师要认真备好、上好每一堂课，专心批改作业，教书育人……这些都是工匠精神的体现。正如李克强总理2017年考察天津职业技术师范大学所说“你们不仅讲解书本知识，同时传授职业技能；不仅引导学生服务国家、服务社会，同时培育修炼匠心、格物致知。”“有人把教师比作灵魂工程师，我希望你们同时成为‘中国制造’卓越雕塑师！”

培育和弘扬工匠精神，塑造匠心、匠技和匠魂，是一个系统工作。需要政府发挥引导作用，营造推崇工匠精神的良好社会氛围和匠心文化，为工匠精神厚植土壤，倡导劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，建立健全工匠精神评价机制，创新技术技能人才激励机制，切实提高工匠的地位和待遇；需要企业发挥主体作用，加大研发投入，多维激发员工钻研生产技艺，开展技术革新，做到管理精益，服务精细，运营精准，让工匠和技能人才有充分的成就感、获得感和不断前进的目标动力；需要教育发挥基础作用，在国民教育体系融入工匠精神教育，注重技能、鼓励创新，导向冲锋，彻底告别“四唯”评价人才的恶劣倾向，重塑并强化工匠精神的民族基因；更为重要的是需要我们每个人发挥能动作用，热爱自己的本职工作，持之以恒做好自己的事，履责任，重操守，终身学习，追求卓越，精益求精、不断提升自身的专业技能，所为行家里手和一名与时俱进的劳动者。

关于政府工作报告的热点解读

曹新明 教授

“要大力推进改革开放，加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，放宽市场准入，加强公正监管，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃。”——2019年《政府工作报告》

解读：建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，必将产生以下重要效用：第一，有利于放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，允许更多领域实行外资独资经营，是落实金融等行业改革开放的举措。第二，有利于加强对市场运营的公正监管。社会实践中，对市场监管是一种非常严肃的政府行为，监管者必须切实做到履职公心、监管公正、程序公开、裁量公平和结果公示。第三，有利于营造更好的营商环境。良好的营商环境是衡量我国社会主义经济体制的重要指标，衡量营商环境优劣的标准有很多，今年的政府工作报告将其概括为“法治化、国际化、便利化”。第四，有利于让市场主体更加活跃地参与市场经营活动。第五，有利于完善以产权制度为基础、以法律为依据的政府公共服务和社会服务体系。

“提升科技支撑能力。加大基础研究和应用基础研究支持力度，强化原始创新，加强关键核心技术攻关。健全以企业为主体的产学研一体化创新机制。扩大国际创新合作。”——2019年《政府工作报告》

解读：李克强总理的这段报告，首先是庄严地宣告了我国政府对科学研发的高度重视，将“提升科技支撑能力”作为2019年中央政府的重点工作任务写入政府工作报告，同时提出了若干重要举措。其次，精准地抓住了我国科学研究仍然难以全方位地满足我国创新引领高质量发展的紧迫需求，尤其是对关键核心技术的需求，因此特别强调要“强化原始创新，加强关键核心技术公关”。第三，清晰地指出了“强化原始创新，加强关键核心技术攻关”的有效路径，就是“健全以企业为主体的产学研一体化创新机制”。事实上，企业才是原始创新和关键核心技术攻关的真正主体，能在良好的营商环境中爆发出巨大的原始创新活力，攻克关键核心技术。政府工作报告中还强调了“扩大国际创新合作”对原始创新和关键核心技术攻关的必要性。多年来，我国一直在积极推进科学研究的国际创新合作，并取得明显成效。

李克强总理在今年的政府工作报告中特别强调该项举措，表明我国政府希望扩大国际创新合作的决心，并且看到了这种扩大必将产生积极效果。

以“大预算观”有效推动高质量发展

王金秀 教授

2019年预算报告确立“大预算观”，“大预算观”不仅仅强调预算资金分配，涵盖一切政府收支，还将预算管理从预算资金分配扩大到资产负债管理，从资源配置延伸到预算审查、执行和监督，并见钱事结合、业务和财务、会计结合，全面推进预算绩效管理，促进国家治理结构现代化，推进经济社会健康、平稳、高质量发展，为此，必须打破“就预算论预算”的传统范式，不仅仅立足于预算，还要跳出预算论预算。

2019年预算报告与政府工作报告相衔接性，内容覆盖预算收支余超规模和结构安排、财税体制、管理制度和宏观财政政策，范围涉及预算资金分配和使用、资产负债管理、会计制度改革、审计监督问题的整改、人大监督等，并将政府与市场协调、政府工作规划和预算衔接，钱事结合、宏观与微观融通、经济和社会一体化，加强预算法治化，全面实施预算绩效管理，对现代国家治理结构的支撑作用，推动以创新型、绿色和共享为取向推动我国经济社会向高质量发展。

2019年预算报告针对复杂的国内外环境以及经济下行大压力的现实情况，以“大预算观”为导向进一步“逆周期”调控的财政政策加力，投资消费双管齐下促稳定，推动经济社会高质量发展，其举措：一是更大规模降税减费降成本，减税降费规模在2018年约1.3万亿元，今年目标近2万亿元，同时，调减以土地出让金为主要支撑的政府性基金预算的增长幅度，以刺激消费，促进实体经济发展；二是提高赤字率增加政府债务，财政赤字率2019年财政赤字率拟定为2.8%、赤字规模为2.76万亿元，分别比2018年提高0.2个百分点，0.38万亿元；三是开源节流优支强管，科技引领聚力增效，提高特定金融企业和中央企业利润上缴，压减“三公”经费和一般性支出，大幅增加科技和文化支出，加大交通等重点领域投资，重点用于“三农”建设、重大基础设施建设等，积极支持污染防治；四是以人为本保民生，优先就业政策促公平，今年预算报告首次将就业优先政策纳入宏观调控，强调为基本民生兜底，为群众救急解难、大力支持脱贫攻坚，提高城乡居民基本医保和大病保险、养老保障水平，加强基本住房保障，促进区域协调发展，缓解困难地区财政运转压力。

推动PPP可持续发展

梅建明 教授

政府和社会资本合作（PPP）是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，以特许经营协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴合作关系。PPP模式是市场经济国家普遍运用的一种公共产品及服务供给方式。PPP不仅有助于缓解财政压力，增加、改善和优化公共产品和服务供给，而且更是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制与机制变革。

2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，该文件是本轮PPP大力推进的开端。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性隐性债务管理的意见》提出“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”以上两个文件可视作是中央力推PPP模式的组合拳，PPP模式由此进入了发展的快车道。但在一些地方的实际操作中，存在风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等问题。2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，通过负面清单严控新项目入库，清退不合规项目。之后不久，国务院国资委又发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，要求各中央企业对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。也就是说，PPP在经历了3年的“高调”发展后，2018年中国PPP市场出现“减量、减速、降温”现象。总的来看，当前各方对PPP有一些不同看法。有人认为需求巨大、市场广阔；也有人认为，PPP堆积地方政府隐性债务，存在一定风险。

2019年３月５日上午，国务院总理李克强在《政府工作报告》提出，要“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。”总理的工作报告为PPP可持续发展指明了方向和路径。但是，PPP健康、持续发展不可能一蹴而就。具体来说，PPP可持续发展应着手解决好以下问题：

（1）PPP模式在中国的适用性。在地方政府投融资体制中，PPP到底要扮演什么角色，是权宜之计还是长久之计？因为融资平台公司作为政府投融资的平台及工具也曾经得到国家的认可和支持，但现在融资平台公司似乎成了过街老鼠。PPP会不会也像融资平台公司一样，只是政府应对经济增长的权宜之计？这是个重大的选择问题，也是目前在地方政府及社会资本看来发展PPP最大的困境。因此，理论上仍需对PPP的本质及PPP投资效率等进行深入研究。

（2）PPP模式中政府的责任及作用。在推动PPP发展中政府到底要扮演什么角色，承担什么责任？这始终是一个困惑。中央政府与地方政府在推动PPP发展上各负有什么责任？财政部金融司曾表示，PPP模式的主体责任在地方政府，财政部PPP平台就是起到一个数据汇总的作用。那么，这种责任划分是否合理？是否可以促进PPP模式健康发展？另外，对地方政府来说，PPP模式是否会增加地方政府隐性债务？地方政府债务规模及债务风险如何做到可控？

（3）PPP项目健康运营的微观要素：风险分担、项目融资及回报机制。PPP项目确定后，实现项目的健康运营至关重要。影响PPP项目健康运营的微观要素包括风险分担、项目融资及回报机制等。PPP项目中社会资本方等如何分担风险？项目投资资金到底如何筹集？目前入库项目中政府完全付费项目占38.5%，这个比例高不高？但如果太多项目靠政府付费，地方政府可能难以承受，最终无法履约。因此如何鼓励地方政府拿出切实可行的好项目及鼓励社会资本挖掘项目本身的市场潜力，开发更多自身具有稳定现金流的项目至关重要。

（4）基于全生命周期的PPP项目绩效考核。目前，我国PPP项目还没有大规模进入运营阶段，已经确定推进的PPP项目基本都还处于落地及建设阶段。但从项目运营的整个过程来看，构建覆盖建设、运营及移交整个生命周期的绩效考核体系至关重要。绩效考核的重点是设计考核的指标体系，绩效考核目标要有明确的、可操作的评价办法，对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。

持续推进大众创业万众创新

田毕飞 副教授

2019年政府工作报告指出，要进一步把大众创业万众创新引向深入。鼓励更多社会主体创新创业，拓展经济社会发展空间，加强全方位服务，发挥双创示范基地带动作用。强化普惠性支持，落实好小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元等税收优惠政策。改革完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制，鼓励发行双创金融债券，支持发展创业投资。这表明，中国政府将在服务、减税、融资等方面持续推进大众创业万众创新，这既体现了政府政策的连续性，又增添了双创实践的源动力。

2013年以来，中国政府大力推行简政放权改革，全面实施大众创业万众创新政策，取得了明显成效。五年来，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。全面改革工商登记、注册资本等商事制度，企业开办时间缩短三分之一以上。2018年，中国日均新设企业超过1.8万户，市场主体总量超过1亿户。世界银行营商环境报告显示，从2012年到2018年，中国的营商便利指数排名从第91位提升到第46位。然而，全球创业观察2017/2018报告却显示，中国的创业活跃度已连续4年下降，仅排在参加调查的54个经济体中的第29位。其中商业和法律基础设施条件低于平均水平，排名倒数第8位。这表明，中国的简政放权虽然进步明显，但营商环境仍有改善余地。2018年，中国在开办企业、办理施工许可证、获得电力、纳税、获取信贷、保护投资者、跨境贸易等类别的改革中取得了突出进展，但在登记财产、执行合同和办理破产等方面仍存在很大的改进空间。而且，世界银行对中国的营商环境调查是以北京和上海为样本城市展开的，其结论很大程度上体现的是北京和上海所取得的进步。作为中国经济最发达的两个一线城市，北京和上海的营商环境明显优于全国其他地区的营商环境。这更说明我国的营商环境还需不断完善，以减少市场主体的进入和退出成本，提高全社会的创业活跃度和创业质量。

在此背景下，今年的政府工作报告再次聚焦双创政策，并提出了一系列深入推进双创的具体举措，可谓恰逢其时、恰到好处。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引下，在全国各族人民的团结奋斗下，中国的双创活动必将向更高水平发展，进而促进就业和经济增长，助力全面建成小康社会。

乡村振兴：财政支持政策的着力点是什么？

侯石安 教授

“农者，天下之大业也。”作为一个文明古国、人口大国，农业始终是中华民族生存与发展的基石。即使在现代社会，农业仍然是国民经济的基础产业和社会发展的稳定器，农业发展的重要性并不亚于现代工业部门。乡村振兴、农业发展、农民富裕，让广大农民充分享有获得感和幸福感，决定着全面建成小康社会的成色和社会主义现代化的质量。党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，2018年、2019年的中央一号文件，都强调要大力实施乡村振兴战略。习近平总书记在去年的3月8日和今年的3月8日，先后参加山东代表团、河南代表团审议，都重点谈到“乡村振兴”这一话题。今年的3月8日，习近平总书记在河南代表团参加审议时指出：“无论国有企业、民营企业还是外资企业，都鼓励参与到乡村振兴中来。不仅本土大学生返乡多了，很多海归也到乡村去寻找创业机会。”“随着我们第一个百年奋斗目标的实现、第二个百年奋斗目标的开启，乡村振兴的要素会更加活跃，那里仍然是一片大有可为的土地、希望的田野。”乡村振兴成为党和国家高度关注并大力推进的重大发展战略。

在现代公共选择理论中，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，财政政策则是这种制度安排的分配手段。政府通过制定相应的财政政策，调控财政收支规模与结构，达到国民经济与社会全面协调发展的目的。财政政策作为国家支持农业、农村、农民发展的重要组成部分，对于增强农业的基础地位，提高农业生产者的收入水平，提高农业国际竞争力，稳定和发展农村经济，实现乡村振兴具有极其重要的作用。

结合今年两会代表有关话题的讨论和近年来财政支持乡村振兴的实践，笔者认为当前财政支持乡村振兴的着力点应该包括四个方面：

一是加大支农惠农政策力度，着力提高农民收入水平。农业是农户收入的主要来源，只有大幅度提高农户的农业收入水平才有可能增加其积累，才有可能根本改善其生产生活条件。近年来粮价的持续下跌对稳定增加农户收入带来较大影响，有必要完善农业补贴政策、粮食收储政策等，切实稳定粮食价格。

二是支持建立农村社会养老保险制度，让农民老有所养、老有所依。近年来，虽然农村社会养老保险试点工作全面展开并纳入政府社会养老保险统筹管理范围，但是，无论是保障程度还是保障水平都无法与城镇职工养老保险相比，没有形成真正意义上的城乡社会养老保险制度的统一。广大农民同城镇职工一样都是社会主义事业的建设者，都为我国现代化建设做出过巨大贡献，退休后理应享有同等待遇。笔者建议，基于我国农村人口众多、财政资金有限的现实，可以考虑分步实施农村社会养老保险制度：第一步将养老金保障水平提高到人均600元/月标准上，以维持其基本生活支出；第二步真正实现城乡社会养老保险制度统一，即保障标准城乡统一。

三是大力支持农业科技进步。农业科技进步是推动农业发展的主要动力，是提高农业劳动生产率的最有效措施。农业科技的每次突破都会带动农业的长足发展，并为人类提供了巨大的生存与发展空间。自第二次世界大战以来，世界人口增加了1.5倍，相应地，世界粮食产量也同步增加，使可能出现的贫困和饥饿得到有效控制。这一时期农业的快速发展主要得益于1960—1970年代的第一次绿色革命，即以矮秆高产品种（水稻、小麦等）代替产量较低的高秆品种，化肥、农药的推广使用，以及兴修水利发展灌溉等，使亚洲乃至世界的粮食产量大幅增加。传统农业的主要特征是农业技术长期停滞，农业增长依赖土地资源和劳动的不断投入。我国严重的人口负荷、农业资源匮乏与利用率低下以及生态恶化问题，已成为制约农业可持续发展的主要障碍，因此，无论是现阶段还是将来，农业发展的着力点始终是农业科技进步。依靠农业科技进步，把传统农业转变为以现代科学技术和现代管理为基础的现代农业，实现经济、社会和生态的统一。

四、支持改善农业农村生态环境。当前我国生态环境破坏比较严重，突出表现为荒漠化、沙化面积扩大，水土流失严重。我国是世界上荒漠化问题最为严重的国家之一，全国荒漠化面积达262万平方公里，占国土面积的27%，相当于14个广东省的面积。人均占有森林面积0.11公顷，仅相当于世界人均占有水平的17.2%；森林覆盖率仅13.9%，远远低于世界平均覆盖率26%的水平。大部分草地开始退化或已经退化，其中中等退化程度以上，包括沙碱化的草地达1.7亿公顷。全国共有沙土地168.9万平方公里，占国土面积的17.6%。水土流失面积367万平方公里，占国土面积的38%。在生态环境遭受破坏的同时，环境污染也在加重，化肥农药大量使用导致水体、土壤污染日益加重。因此，通过不断完善农业补贴政策，引导农民采取生态环保生产方式，大力倡导农户发展有机农业、乡村绿色观光旅游等，走乡村可持续发展之路。

应对“灰犀牛”，防控地方政府债务风险

郭月梅 教授

党的十九大报告提出“守住不发生系统性金融风险的底线”。地方政府性债务作为经济增长的“双刃剑”，在弥补公共项目资金缺口和实现国家宏观调控的同时，又已逐步演变成严重威胁地方经济安全运行的“灰犀牛”。李克强总理在2019年3月5日全国人大会上明确提出，要稳步推进结构性去杠杆，稳妥处置金融领域风险，防控地方政府债务风险。探寻地方政府债务问题，并提出有效的政策建议，更是当务之急。

1、举债源头：建立债务约束机制，严格执行债务预算

加强地方政府债务管理，密切关注逾期债务率，严格控制新增债务率，必要时应逐级启动债务风险应急处置预案。在控制债务规模的源头上：一是严格执行《预算法》，加强地方政府性债务的预算管理和规模控制，要使地方政府债务预算管理法制化，将地方政府债务纳入预算管理，采取在法律层面赋予地方政府举债主体资格等措施，加强债务法律制度建设。二是实行严格的债务规模控制，按照全口径预算管理制度的要求规范地方政府性债务，参考衡量政府债务规模的相关指标，加强地方政府性债务的预算管理和规模控制，同时要建立债务信息管理制度，要求地方政府按时更新债务使用情况以及当地经济状况等直接和间接债务信息，并对这些债务数据的真实性、完整性和及时性予以核查，确保提供有价值的债务信息。

2、问责机制：完善官员政绩考核制度，明确举债人责任

加强政府性债务支出项目审计，建立政府债务考核问责机制，有利于提升效率。考核地方政府债务绩效，具体来说，可以相对弱化GDP增长考核指标，增加官员对政府性债务使用和管理的考核硬指标，这些指标包括债务负担率、债务依存度、偿债率和债务违约率等。为了抑制地方政府过度投资，必须构建全面的官员绩效考核体系，不仅包括GDP增长等短期目标，还应当包括生态环境和居民福利等反映实际民生的指标，将绩效评价重点放到资金使用效益上，而不是简单追求资金规模最大化。针对官员的寻租腐败问题，加大惩罚处分力度，增加地方投资冲动的约束力度和投机成本，使地方官员不敢过度投资追求政治晋升。最后应按照国际惯例确定政府性债务负担率，并严格控制债务负担率。完善相关法律制度，明确举债人责任，“谁举债，谁担责”，主要行政官员对任期内产生的政府性债务应承担偿还责任和违约责任。这些责任还应包括脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为。

3、偿还方式：完善偿债准备金制度，预防债务违约风险发生

一是合理确定偿债准备金的资金来源。偿债准备金的资金来源应包括项目解缴、国有资产经营收益及处置、债权受让、预算安排等。二是严格按照准备金的计提比例提取偿债准备金。确定各级偿债准备金的集中管理模式或准备金抽查制度。三是规范偿债准备金的使用范围。偿债准备金应用于因客观原因导致地方政府直接或担保债务出现偿债困难时的支出或垫付。同时，要对偿债准备金的使用和债务偿付情况进行监督和控制。四是建立地方政府债务风险预警系统。风险预警系统可根据风险控制标准帮助地方政府识别评估风险，并及时发出预警报告。

稳就业、增收入：民生之本和财富之源

孙群力 教授

2019年《政府工作报告》提出，就业优先政策要全面发力，强调就业是民生之本和财富之源。首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。十九大报告强调，就业是最大的民生，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。同时还强调，要实现居民收入增长与经济增长基本同步。这充分表明我们的党和政府非常重视民生，坚定不移的保障和改善民生。

2018年，国内生产总值实际增长6.6%；城镇新增就业1361万人、调查失业率稳定在5%左右的较低水平，城镇登记失业率3.8%；居民人均可支配收入实际增长6.5%。2019年经济社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长6%-6.5%；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内；居民收入增长与经济增长基本同步。

比较2018年和2019年的经济增长指标、就业指标和收入指标，不难发现，国内生产总值增长率由2018年的6.6%调低到2019年的6%-6.5%，表明目前我国经济下行压力依然存在；城镇调查失业率由2018年的5%调高到2019年的5.5%左右，城镇登记失业率由2018年的3.8%调高到2019年的4.5%，表明就业压力仍然不减；尽管居民收入增长与经济增长基本同步，但要使居民收入增长，还需不断拓宽居民收入渠道，特备是要拓宽居民劳动收入和财产性收入的渠道。

在稳就业方面，我们认为，要及时掌握返乡人员再就业、大学毕业生、农民工、退役军人等不同就业群体的规模、就业需求等信息，在此基础上，充分发挥政府在公共就业服务、就业创业技能培训、以及政策帮扶等方面作用，创造更多的就业岗位，以稳定和扩大就业；同时，鼓励创业，大力推动创业带动就业，并制定相应优惠政策，以提高就业质量。

在增加居民收入方面，我们认为，在充分把握我国城乡之间、地区之间、行业之间、不同群体之间的收入分配现状的基础上，深入分析影响居民收入增加的各种复杂因素，深化收入分配制度改革，坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，以提高城乡居民收入，缩小收入分配差距。通过提高就业质量，实现劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高；通过稳定和扩大就业，实现居民收入增长与经济增长同步。

健全激励机制 推动绿色发展

毛晖 教授

十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在这一转型过程中，加快生态文明建设，推动绿色发展，成为新时代的重要任务。2019年“两会”上，习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时强调，保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。

在我国，地方政府承担了大部分环境事权与支出责任。2007-2017年，“节能环保支出”科目中，地方支出占全国总支出的比重均在90%以上。显然，要提高我国的环境治理水平，实现绿色发展，就必须健全对地方政府的激励机制。

第一，从上级监管的角度来讲，中央应以推进环保督察为契机，对地方政府实行环保问责。目前，环保督察的结果作为领导干部考核评价任免的重要依据，此举有利于在地方树立起正确的政绩观。此外，中央应落实《生态文明建设目标评价考核办法》，引入绿色发展指数和公众满意程度作为生态文明建设的重要考核指标，构建起科学的评价体系。

第二，从同级政府的角度来讲，应形成有序竞争的格局。随着经济发展水平的提高，生态环境会成为企业选址、以及高层次人才选择工作地点的重要考虑因素。此外，随着产业结构的升级，各地第三产业不断发展，旅游业对国民经济的贡献不断提高，优质的生态环境带给地方的经济增长效应是显著的。因此，地方政府应有长远眼光，深刻认识到“绿水青山就是金山银山”，从而形成为绿色发展而竞争的新格局。

第三，从社会公众的角度来讲，应提高公众参与程度，推动地方政府加大环境治理力度。在我国，随着大众受教育程度的不断提高和互联网技术的快速发展，公众参与成为绿色发展的重要驱动力。今后，我国可借鉴发达国家的经验，加强环境宣传教育，提高全民环境知识水平。同时，健全环境信息公开制度，提升信息公开的广度和深度。此外，还应充分发挥环保NGO的作用，实现生态环境的多元共治。

持续优化税收营商环境

李波 教授

税收营商环境作为整体营商环境的重要组成部分，近年来税务部门持续优化营商环境方面作了大量富有成效的工作，“简政放权”、“放管服改革”和“便利化改革”等让纳税服务水平有了质的飞跃，优化了税收发展改革的环境和客观条件。面对经济社会发展和税务系统非常艰巨的改革任务，全国“两会”上党中央、国务院出台减税降费的重大举措，利国、利民、利企、利税，必将进一步打造稳定公平透明的税收环境，持续优化税收营商环境，以进一步增强纳税人的感知度和获得感。 

一、减负担。当前企业普遍感到税费负担较重、“五费一金”压力大的问题，一定程度上抑制了企业投资与发展的积极性。推进实质性减税政策，实质性地降低企业税费负担，营造低税费负担的营商环境。一是根据各地实际情况，降低社保缴费名义费率、根据实情下调费基、稳定缴费方式，确保企业社保缴费实际负担有实质性下降，降低要素成本。既要以最严格的标准防范逃避税，又要避免因为不当征税导致正常运行的企业停摆。二是进一步清理、精简涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费，规范中间环节、中介组织行为，减轻企业负担，加快推进涉企行政事业性收费零收费，降低企业成本。三是全面落实税收优惠政策。适当扩大减税规模和减税对象，清理各类收费项目，认真落实扶持高新技术企业、小微企业发展的税收优惠政策，降低法定税率水平，充分释放税收红利，增强企业获得感和发展动能。

二、简税制。简税制对增进税收透明度、增强纳税人感知度极为必要。一是推进税收制度规范化建设。推进税收政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，分步有序开展税收征管配套规章、规范性文件的立、改、废工作，建立归口审核制度，改变碎片化地按税种和事项制定制度的做法，建设规范明确、公开透明、执法统一、利于遵从的现代税法体系。二是加大实质性减税政策实施力度，税务机构合并在提高征收率的同时，要深入实施税制优化简化工程，为进一步减轻法定税负、提高我国税制的国际竞争力创造条件。关键是推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，进一步降低税收部门征管成本和纳税人遵从成本。三是推进税收法制化国际化进程。加快出台促进外贸发展、参与贸易与投资全球化的税收政策措施，建立符合经济自身发展需要、与世贸组织的通行税制相衔接、有利于全球资源合理流动和有效配置的税制体系。

三、降成本。税费成本高、物流成本高、金融融资成本高、土地房产成本高、劳动力成本高，是当前营商成本的“五高”顽症。在税收成本中，除了上述税费负担较重外，企业涉税制度性交易成本、税收遵从成本也非常高。一是降低涉税制度性交易成本，进一步清理、精简涉企税收行政审批等事项，全力推进政务服务“一网通办”，建成政务“一网通办”总门户，涉企审批事项实现“只跑一次、一次办成”。二是降低企业税收遵从成本，税务部门要改变自身管理方式和运行机制。实现从“以票控税”到“信息管税”的转换，由税务机关承担主要的征管和服务成本，切实将企业在税收和发票管理中的遵从成本降下来。三是完善税收政策执行方式。税收政策出台要考虑可能产生的负面影响、考虑实际执行同政策初衷的差别、考虑同其他政策是否有叠加效应，加强税收政策协调性和配套性。

四、优服务。优化纳税服务对提高纳税便利性、提升纳税人获得感举足轻重。一是税务部门转变税收政策落实思路，结合经济结构发展特点，统筹分析税费优惠政策的导向性和延续性，针对各类纳税人获取信息渠道特点，构建政策传递“网格化”管理平台，打通政策落实堵点，确保纳税人对适用政策感知度，做到应知尽知，应享尽享，最大限度发挥税收政策叠加效益。二是以国税地税机构合并为契机，实现税费“同征同管”改革，特别是要创新自然人征管服务机制，推动涉税信息的共享共管，突出大数据核心地位，坚持“大风险”税收管理，提升税收征管服务能力。三是实现涉税业务办理统一受理、统一资料报送、统一审核标准、统一办税流程。加快建设“网上办税、自助办税、实体办税服务厅”三大办税模式，简化办税流程，压缩办税时间，节省办税成本，满足纳税人各类涉税业务办理需求，持续优化税收营商环境。

就业优先的政策保障：减税降费与财政帮扶

甘行琼 教授

就业是真正的民生之本、财富之源。就业问题不仅是一个经济问题,更是一个关系到国计民生的社会问题和政治问题。理论上，促进充分就业乃是现代政府的一项基本职能；实践中，促进就业向来都是各国政府面临的一项基本任务。近年来,随着世界宏观经济不确定性的增加，国内经济结构调整步伐的加快，国内经济下行的压力在加大，稳增长保就业的压力凸显。财政政策作为国家宏观经济调控工具之一,在稳增长、调结构、促就业等方面具有不可替代的重要作用。

促进就业的财政政策包括税收政策与财政支出政策已然成为今年李克强总理所做的《政府工作报告》的重要内容之一。《报告》明确提出实施大规模减税降费，预计全年减轻税收和社保缴费负担近2万亿元。普惠性减税与结构性减税并举的同时，重点降低制造业和小微企业的税收负担。国家统计局网站显示，近三年的分行业城镇单位就业人员数据中，制造业的就业人员占比在各行业中排名第一，在2015、2016、2017年分别为28.06%、27.36%、26.27%。显然，制造业现行的增值税税率由16%降至13%，无疑成为此次结构性减税的最大受益行业，在优惠政策的刺激下必将获得前所未有的发展，会带来大量新增就业岗位。在近几年政府鼓励大众创业万众创新的背景下，小微企业异军突起，成为吸纳就业的重要生力军。作为此次普惠性减税的主要受益者，小微企业必将会在促进就业中发挥积极作用。可见，此次减税降费乃是宏观政策保就业的重大举措。同时，《报告》提出要加快发展现代职业教育，中央财政要大幅增加对高职院校的投入，地方财政也要加强财政支持。现代高职教育的改革发展既有利于缓解就业压力，也是解决国家高技能人才短缺的战略之举。财政在就业帮扶、职工技能提升和转岗转业培训方面可以大有作为。

总之，《政府工作报告》明确提出了就业优先发展目标的同时，也提出了落实目标的具体政策措施。这些政策措施与发展目标之间有着内在的逻辑联系、相互匹配协调完好。因此，我们对国家的社会经济发展充满信心：我们的发展目标一定能够顺利达成

关于规范与理顺政府间财政关系的几点思考

金荣学 教授

财政是国家治理的基础和重要支柱，也是实现国家长治久安的重要保障。党的十八届三中全会通过的《决定》中明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，新修订的《预算法》第十二条也提出了“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制”。然而，由于1994年分税制改革受到客观条件制约，有些改革还没有到位，尤其是省以下政府间事权和支出责任关系还没有完全理顺，存在事权和支出责任划分不清晰、不合理和不规范等问题。为推进财政改革的这块“硬骨头”，2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。今年的《政府工作报告》中再次提到“加大预算公开改革力度，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革”。本文就推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，谈谈我的几点体会。

一是应尽快规范政府间收入分配秩序，统一省以下政府间收入划分标准。现有的分税制只是基本理顺了中央和地方收入划分的问题，而没有明确省以下政府间收入该如何划分。实际执行中，各省标准不统一，收入划分不尽合理，按税种划分收入、总额分成、收支包干和统收统支等体制形式都不同程度存在，由于没有相关制度约束，标准不统一，其结果是从纵向来看，省、市、县、乡人均财力差距很大，尤其是欠发达地区的县乡财政收入捉襟见肘，存在“县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政名存实亡”的现象。横向来看，有的省份县、乡财力水平差异很大，“乡财县管”也不是长久之计。因此，规范省以下政府间收入分配秩序,进一步理顺省以下收入划分标准也是当务之急。

二是规范顶层制度设计，纵向地依法理顺省以下政府间事权和支出责任。理顺省以下政府间的事权应按照外部性、信息复杂性和激励相容等原则，由中央政府或国家权力机关明确界定省以下政府间事权和支出责任清单。在坚持“一级政权，一级财权，一级事权，一级支出责任”的前提下，参照中央做法，对于外部性较强的事权和支出责任的重心上移，由省级政府承担，对于信息复杂性或激励性较强的事权和支出责任的重心下移，由基层政府承担。针对目前地方各级政府之间支出责任频繁变动，导致事权与支出责任脱节的情况，还应借鉴其他国家的成功经验，加快顶层制度设计,尽快通过立法，实现“事权法定”和“事权调整法定”。如制定《财政基本法》,为政府支出责任的划分确定清晰的规则，明确各级政府在决策、执行和财力等方面的具体责任，以及这些责任调整的权限和程序，从而使政府间的“委托-代理”关系法治化；制定《地方财政法》,为减少行政命令给事权与支出责任相匹配带来的不确定性，最终目的实现地方各级政府事权和支出责任划分有法律保障。

三是规范部门权力运行，横向地理顺各级政府的部门间事权和支出责任。向规范政府间事权和支出责任的同时，还要横向地理顺并规范各级政府部门间事权和支出责任。对地方政府来说，特别是要规范省级政府部门间的事权和支出责任，因为省级政府处在权力金字塔的顶层，在“上级政府决策、下级政府执行”的格局下，由于其部门众多，各部门都拥有事权、财权和财力，如果信息沟通不充分，可能会现出“制出多门”、“政出多门”的问题。如果各部门自己做的事情，要求下级政府也要做，且必须有相应的财力匹配，其结果是“上面千条线，下面一根针”，加重了基层政府的负担，就会出现基层政府事权与支出责任不匹配的情况。在实际工作中，基层政府也存在同一事权在部门间支出责任很难界定，存在事权交叉、重叠和缺位的现象。由于缺乏信息沟通，加之监管不力，导致同一件事由不同部门重复投入财政专项资金的现象，甚至会发生一个部门刚架好桥梁，另一个部门开始拆桥的怪象。应进一步理顺各部门职责，减少职能交叉和模糊不清的问题。

以存量换流量化劣势为优势

李景友 副教授

“为政不在多言，须息息从省身克己而出；当官务持大体，思事事皆民生国计所关” 。这是清嘉庆时云贵总督赵慎畛为桂林府所撰的名联。如果牵强地把“省身克己”解读为小政府，把“民生国计”理解为公共事务，此联也是体现现代主流经济思想的名联。 

李克强总理在今年的政府工作报告中提出的减税降费举措，在政策方向上顺应了社会各界的呼声，在政策力度上超出了大多数人的预期。它犹如一抹春风吹遍了祖国大地，受到了舆论界特别是学术界的一致好评。三年前，针对当时经济运行面临的困难，中央决定实施供给侧结构性改革，其中的“降成本”，特别是降低企业的制度性成本，就是题中应有之义。1994年“分税制”改革以后，财政收支的增速一直高于经济增速，相应地，其占GDP的比重也逐年提升。到2018年，仅四本预算加总后，收支占GDP的比重分别达到35%和37%。这已经远远高出一般发展中国家的水平。我个人认为，如果说前十多年的财政收支规模扩张是合理的恢复性增长的话，近十多年的继续扩张则值得反省。减税降费，压缩政府收支规模、完善财政收支结构、提高公共支出效率，应该成为财政政策的当务之急。

有学者指出，根据财政不可能三角定律，减税降费、控制债务、积极财政三项目标要同时达成，是不可能实现的。首先，在当前形势下，正如前述，我不赞成继续实施积极财政政策。其次，退一步说，即便要实施减收增支的积极财政政策，短期看，这个理论忽略了存量可以转换为流量的问题（长期看，存量转换总有枯竭的一天，不可能三角定律当然是正确的）。我国政府掌握着大量的存量资金、资产和资源。除去数万亿存量财政资金以外，根据国务院向全国人大提供的报告，截止2017底，国有资产净值近百万亿。（其中，国有非金融企业净资产50万亿，国有金融企业净资产16万亿，国有行政事业单位净资产20万亿。）此外还有一时无法计价的巨额国有自然资源和人文资源。国有资产占比过高，国有企业和事业单位经营领域过宽，一直以来阻碍了市场化改革的深化。由于体制上的原因，这些存量资产和资源并没有得到有效配置。盘活存量资金，逐步出售低效的国有资产，根据市场需求拍卖部分公共资源，以存量换流量，不仅可以弥补减税降费造成的收支缺口，在控制政府债务规模的同时，腾出更大的税费改革空间；更重要地，可以拓展民营经济的经营领域，促进竞争，提高资源配置效率。这也符合十八届三中全会确定的让市场在资源配置中起决定性作用的改革大方向。正所谓：以存量换流量，化劣势为优势。