徐汉明:加快推进武汉超大城市治理现代化的思考

一、以先进理论凝聚共识

在高水平全面建成小康社会、完成十三五规划的收官之年，部署新时代“两个阶段”奋斗目标，制定“十四五”规划，推进省域社会治理现代化、加快推进超大城市治理现代化的开启之年，中共湖北省委作出推进省域治理现代化的重大决定，武汉市即将作出加快推进超大城市治理现代化、出台加强公共卫生应急管理体系、创建“平安武汉”的重大决策，按下推进省域治理现代化与加速推进武汉超大城市治理现代化交相辉映、互动竞发的快捷键，时间节点特殊，意义重大深远，使命担当光荣。为此，贯彻落实中央战略决策、谋定推进省域治理、市域治理乃至武汉超大城市治理若干重大举措的节点上，需要的是“头脑风暴”，来一场新的“思想解放运动”，为此需要“六破六立”，即： 

（1）模式层面。破除传统以GDP论英雄的评价观，树立“以人为本、城乡一体”的高质量发展观。 

（2）方式层面。破除外延“摊大饼”发展观，树立内涵式“全周期管理”的科学化、系统化、专业化、法治化的治理观。

（3）功能层面。破除城乡分割、部门所有、画地为牢、城市承载功能物理平面区位观，树立高质量发展、高品质生活、高效能治理的城市生命体有机体的综合品质观。

（4）体制层面。破除政府包办、行政管控、行业壁垒、相互掣肘的科层管理观，树立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑、人人有责、人人尽责、共建共享的“良政善治”观。

（5）机制层面。破除城乡壁垒、条块分割、资源垄断、信息孤岛等传统社会系统运行观，树立社会化、法治化、专业化、智能化的系统集成的现代社会体系运行开放观。

（6）目标层面。破除“农民”与“市民”分等、“村民”与“居民”分隔、“城市社区”与“村镇社区”管理的体制性障碍，城乡要素资源流动机制性束缚，公共品服务壁垒性困扰，树立城乡一体，村（居）平等，要素产权平等保护，治理成果全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享观。从而走出一条坚持和发展中国特色社会主义超大城市治理、省域治理、市域治理道路、制度、文化位阶下彰显时代特征、湖北特色、武汉特点的新路子。

二、直面短板高点定位

城市文明是人类孜孜追求的目标之一。城市化进程的规模、速度、质量是衡量国家治理现代化的重要权重指标。城市尤其是超大城市不仅在于其行政等级、经济实力、外来人口居住、民用汽车保有量、人均道路面积、房价收入比、优质资源、空间承载力等方面与县域及其乡村比较具有独特的特点，而且在于它是社会文明发展的综合载体，是现代经济发动的重要引擎，是创新资源创新体系的聚集高地，是一流大师专门人才的栖息地，是要素资源城乡流动、跨境配置、国际市场对标的重要窗口，是人文景观、文化品牌、城市标识的“聚宝盆”，通常被作为衡量一个国家、一个区域、一个地方社会文明进步的“符号”“标识”，评价其硬实力软实力巧实力展现的“品牌”，因而常常构成执政者、政府、社会三方在政治决策、经济发动、文化发展、社会行动方面治理方略、谋略共同一致的选择。经过多年的发展和聚集，湖北尤其是超大城市武汉在全国争得一席之地，保有独特的优势，这包括：九省通衢的区位优势;科教优势名列前茅，拥有全球最多在校大学生；文化优势发展喜人；水与森林植被资源等生态优势得天独厚，东湖、沌口、阳逻高技术创新、产业创新、物流创新“三大基地”成为国际知名品牌，等等。但其短板同时并存，这包括：生态空间承载量全国靠前，但是城乡壁垒、“村”“市”分离的传统管理体制机制未能有效突破；企业万人拥有发明专利授权数位居超大城市末位；企业研发经费支出低于深圳、杭州、广州、苏州；海归及外籍员工占比低于合肥、西安、苏州；高等教育与科研资源向东部沿海地区流出；BD511复印机、武汉手表、荷花洗衣机、莺歌电视机、红山花电风扇、大桥牌缝纫机、汉派服装等一批驰名商标、知名品牌经过市场经济洗礼被纷纷淘汰出局。在改革创新方面，新理念新方法层出不穷，但缺乏延续性，市民和基层群众批评领导决策是“醒得早、起得晚”。比如“城市病”之一的交通堵塞问题，上个世纪80年代初曾有市长吴官正在全国率先站马路受到人民群众的赞誉，40年后未能像杭州、重庆、香港、新加坡那样扭转；又如武汉市的“水患”问题，由于违背自然规律，将百湖之市人为填充仅剩四十多座，造成武汉市梅雨时节常常水患成灾；再如，武汉在空间扩张中具有标志性建筑的展览馆被人为炸掉，等等。新一轮推进超大城市治理、省域治理、市域治理的谋篇布局阶段，需梳理过去，发扬成绩、总结经验、吸取教训，着力高点定位，精准施策。为此，需对标中央顶层制度设计，在“目标任务”层面科学设定、务求收到“踮起脚摘桃子”之效，这包括： 

（1）围绕国家“硬法”与“软法”的治理规范体系层面，通过精准对接，科学完备的超大城市治理法治体系基本形成。 

（2）围绕城乡要素资源有序流动，产权平等保护、市场机制配置、政府“放管服”相结合，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发的治理动力层面，创新体系和创新能力现代化格局基本形成。 

（3）围绕全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享、基本实现共同富裕的治理目标层面，着力打造超大城市（省域、县域、基层）治理品牌，人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体基本形成。 

（4）围绕市域生产、生活、生态空间布局科学化，街区、社区、村（居）事务管理与服务一体化，超大城市、省域、市域治理运行低成本化的治理方式层面，超大城市（省域、县域、基层）综合治理能力与综合治理效能全面提升。 

（5）围绕弘扬红色文化基因，塑造湖北文化品牌，打造武汉文化精品，传承武汉英雄精神，营造超大城市、省域、市域的治理文化层面，体现时代特征、湖北特色、武汉特点的驰名文化阵地巩固提高。

三、围绕“五最”难题切入

“马克思主义经典作家”曾指出：“一打纲领，不如一个实际的行动”。检验一份长远“规划”、重要“决定”能否有效实施，其关键在于是否坚持以人民为中心，坚持问题导向、底线思维，回应人民群众的重大关切。据调查研究，市民和乡村居民对超大城市治理、省域治理的“五最”难题议论较多。为此，须有的放矢，从若干层面下功夫。 

1、在破解人民群众“最恨”治理难点上下大功夫。

新近暴露的湖北某城市少数执法司法人员与国家工作人员勾连为某一死刑犯违法办理减刑假释案，从中牵连一批执法司法人员；刚刚披露的湖北类似“孙小果案”，基层有关公检法各个环节的执法司法人员牵涉其中，对于超大城市治理、省域治理的绩效及其形象是极为犀利的软杀伤力；对于“黄赌毒”不仅损害民风政风，也损害超大城市（省域、市域、县域）形象。对于基层执法司法与公职人员有关“黄赌毒”采取“钓鱼执法”，甚至充当保护伞等“微腐败”，是人民群众最恨的事。因此，城市治理应当把推进创建“平安湖北”“平安城市”“平安社区”，加快推进市域治理现代化的试点、力争走在“长江经济带”省份的前列；将治理重心向内，扫黑除恶、深挖“保护伞”；应当把“五无社区”（无赌、无毒、无邪、无发案、无越级上访）作为超大城市、省域、市域、乡村社会风气根本好转的关键举措，作为考核党政干部、执法司法部门和基层社区负责人的硬指标。建议制定《“平安湖北”指标体系和考评标准》《法治社会建设指标体系和考评标准》。通过持续不停地治理“微腐败”与创建“五无社区”相结合的方式，以保一方平安、净一方政治生态、还人民群众一片安宁。 

2、在回应人民群众“最急”治理热点上下苦功夫。

人民内部矛盾突显、刑事犯罪高发、环境污染是城市治理的“三大”难点问题。从全国情况看，每年约有数百万普通刑事案件未能及时有效破获，使得大批被害人的实体权利未能获得依法及时有效保护，其波及社会面大。如何有效保护人民群众实体权利，维护社会安宁，成为人民群众“最急”的事情。武汉超大城市、湖北省域一年发案多少、未破案多少、波及群体多大？应当盘盘家底，算一算人民群众权益保障账，在回应人民群众“最急”权益保障热点上下苦功夫，需要把维护公共安全与保障人民权益作为市域治理第一件大事；把清积案、挖串案、破大案、加强对执法司法监督作为“民呼我应”的第一信号；把有效保护被害人权利、公正司法，保障人权作为维护法制统一、增强治理权威的第一选择；把党“总揽全局、协调各方”作为超大城市治理、省域治理、市域治理、基层治理根本保障的首选棋局；实现推进超大城市治理、省域治理、基层治理的政治效果、社会效果与法治效果的高度统一。 

3、在消解人民群众“最怨”治理薄弱点上下真功夫。

交通拥堵、城市内涝、食品安全等是城市治理的重要任务。对此，治理的维度、力度、效度关乎人民群众切身利益，也极易成为群众“最怨”的事情。为此，治理交通拥堵须对标重庆、杭州、香港、新加坡经验，进行本土性转化；治理城市内涝须对标青岛模式，进行学习借鉴，创新性转化；治理食品安全问题须从完善食品溯源机制入手，建立健全让人吃得放心、吃得满意的食品安全卫生法治体系；治理环境污染须更新理念，建立生态空间治理体系；治理垃圾污染等须在学习上海经验基础上，务求一年见小效，两年见大效，三年扭转局面；治理金融网络集资诈骗、坑害网民权益，须在重拳出击的前提下，整治金融监管体系，强化网络平台的自治、法治、智治与他治相结合，净化网络生态，筑牢网络空间多元治理共同体。 

4、在拎住人民群众“最烦”治理重点上下硬功夫。

基层社区邻里纠纷、物业服务、小区安保、外来务工人员权益保障、少数民族群体有序融入等群众身边的“微治理”事务是人民群众“最烦”的事情。须以基层社区“微治理”事务为突破口，既探索“街道吹哨、部门报到”的横向治理体制机制；又构筑政府、基层群众性组织、行业组织、企事业单位互动协同的合作治理模式，政府还要加大“放管服”力度，着力解决基本公共服务“最后一公里”，从完善人本化管理、信息化支撑、网格化服务的智治治理方式方法，有效解决群众身边的烦心事，以优质的管理服务抚慰社会心理、抚平社会心态，促进健康向上、邻里关爱、家庭和睦、社会互动的良好氛围形成。 

5、在满足人民群众“最盼”治理事务上下巧功夫。

市域（村）居民与来鄂来汉外来务工人员的户籍、住房、就业、工资、医疗、教育等相关权益保障，对弱势群体的救济救助互助、年老人群心理关爱、孤寡鳏独等特殊人群、志愿者服务等民生保障，是本地居民和外来务工人员最渴望得到“公平一体”保障的问题。这需要在党的统一领导下推动公权力系统、执法司法机构、群众性自治组织、社会组织、志愿者协调行动、增强合力，切实在满足人民群众“最盼”治理事务上下巧功夫，不断增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。有关建立公共卫生应急体系，总结“武汉胜湖北胜”的抗“疫”新鲜经验及前期教训，须从多方面入手，即：一是，建立统一高效权威的决策指挥系统。拟将公共卫生应急指挥纳入国家安全领导决策体系，整合公共卫生、社会治安突发事件、自然灾害、事故灾难四个方面应急管理资源、机构及其相关力量，在超大城市（省、市）综合应急管理委员会之下相应设置四个专业委员会应急管理办公室，形成指令清晰、统筹协调、条块通达、应对有效、执行有力的精准高效快捷的决策指挥系统，防止头痛医头脚痛医脚，“九龙治水水成龙”。二是，改革CDC运行体制。拟将CDC专业辅助咨询机构改革为综合应急管理委员会的专业管理与服务咨询机构，授予CDC主要负责人组织专家评估、自行决定流行病学调查、授权发布流行病疫情防治方案、在向卫健委负责的同时可直接向省、超大城市、市（州）应急管理委员会负责人报告，以增强服务专业决策水平。三是，探索加快推进公共卫生综合执法体制改革。拟组建综合执法队伍，纳入行政执法专项编制，比照公安系统警察单独职务系列工资福利管理。四是，优化公共卫生应急报告系统。拟赋予一线全科医生有关疑似传染病与直报系统无缝对接的职权，并与其职业准入、竞岗竞聘、年终考核、职称评定、职务晋升、专业等级工资调升直接挂钩。五是，强化基层公共卫生应急报告制度。拟建立基层社区疑似传染病报告制度，赋予网格员的报告职责，给予相关岗位津贴待遇。六是，健全地方立法机制。拟加快出台三个实施办法，即：《突发事件应对法》实施办法、《突发公共卫生事件应对条例》实施办法，《传染病防治法》实施办法。

四、以文蕴汉塑造品牌

湖北文化尤其是武汉文化可以概括为几句话，即：第一句话，人类文明发展史上可以比肩古罗马，先于伦敦、巴黎开市。第二句话，中华文明发展史上，是连接长江文明与黄河文明的重要载体。第三句话，秦统一中国进程中，楚国率先改方国为郡县制，为我国两千多年以郡县制为基础的单一制国家行政政权的巩固发展贡献了智慧。第四句话，明清时期汉口已跃入国际化商业城市。早在明成化年间（1463—1847）汉水出口改道龟山之南为龟山之北之后，是中俄茶叶贸易的集中地，可称得上是国际商业城市；在开埠前，汉口就已经形成了地方政府与行会、绅士以及社会公益组织的共治之市。第五句话，晚清时期汉口开埠与张之洞督鄂，武汉成为全国现代化程度最高的城市之一，包括：汉口成为仅次于上海的国内国际著名商业城市，是西欧国家在中国文化交流的著名窗口之一。第六句话，民国时期，武汉为中华民国最早诞生之地，1926—1927年武汉曾为国民政府首都；在第一、二、三次国内革命战争时期，湖北作为鄂豫皖、鄂湘赣、湘鄂西红色根据地，新四军创建地，为革命和人民政权的建设做出了英勇牺牲，培养和输出了一大批治党治军、内政外交的国家栋才。第七句话，新中国成立后武汉仍具有独特地位，这包括：作为中南局所在地；第一个五年计划工业体系布局武钢、武船、武重、武车等，成为重工业基地，至今仍是“中国制造”的支柱之一。第八句话，改革开放之初武汉的工商业仍保持独特优势，汉正街小商品市场与浙江义乌齐名；武汉的高等教育与科研方面在全国位居前列。随着改革开放的深入，受理念、政策、机制与自身战略谋划等多重因素的影响与制约，武汉的工业地位有所回落，汉正街的商业地位逐渐衰落。推进武汉超大城市（省域、市域、县域）治理体系和治理能力现代化面临千载难逢的机遇，这包括：党中央出台推动支持湖北省与武汉市经济社会发展“一揽子政策”，中央和国家机关单位、中央企业继续加大对武汉疫后重振高质量发展支持力度。如何让各项政策措施在武汉、在湖北早落地、早见效、早受益，把政策优势转化为发展优势？把治理的制度体系转化为治理的效能？为此，需完善高品质文化产品和服务供给机制，大力实施“汉派文艺精品”与“荆楚文化精品”创新工程，提高“文化汉军”、荆楚文化的影响力，优化琴台音乐节、武汉马拉松、荆州龙舟赛、襄阳隆中对、武当武术、恩施宜昌巴楚民歌、鄂东黄梅戏、天潜沔花鼓戏、神农架梆鼓等重要节会、赛事的策划和运维机制。搭建超大城市（市州、县域、乡村）高品质生活“五味”平台，即：生活有甘甜味——都市生活的温馨味、村镇生活的田园味；环境有清新味——人均享有绿色指标位居同类前列；事业有成就味——人均住房、医疗、可支配收入、消费能力位居同类前列；社会有人情味——遵守社会公德、恪守职业道德、传承家庭美德、涵养个人品德形成风尚；文化有高品位——以弘扬富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观成为全体（村）居民的自觉追求；社会主义法治体系得到公共权力机关、社会组织与全体人民共同一致的维护与支持；适应超大城市治理、县域治理、乡村治理文明行为模式得到全体社会成员的遵循。以图书馆、美术馆、博物馆、体育馆、历史文化长廊、数字文化、新媒体艺术、动漫游戏、乡村艺术队为载体的文化建设体系全面形成。从而为推进超大城市、省域、基层治理体系与治理能力现代化提供智力支持、文化氛围及群众喜闻乐见的文化阵地。这需要深化文化体制改革，创新文化管理体制和生产经营机制，不断激发文化创造活力，做大做强武汉超大城市（省域、市域、县域）文化产业，不断壮大文化市场主体，推出一批批城市、乡村文化工程项目，建设覆盖城乡的公共文化服务体系，完善经营性文化单位法人治理结构，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平，解放和发展文化生产力；扩大对外开放度，以一批文化项目为载体提升武汉文化软实力、巧实力，展示超大城市和湖北在国际社会的文明成果。当务之急可采取若干具体措施，包括：加快汉正街批发商业向汉口北的转移速度；发展汉口北的电子商务；确立武汉在全国乃至国际的经济中心、高水平科技创新中心、商贸物流中心和国际交往中心地位，释放以超大城市为引领的“1+8城市圈”的带动辐射效应；探索以商会与行业协会为主的商业协同治理模式；发挥武汉市农村区域广大的特点，加快城乡一体化建设；切实调查并保护古近代文化遗址，发展深度文化旅游业。

作者简介：徐汉明，经济学博士，中南财经政法大学二级教授，博士生导师，华中科技大学暨中南民族大学合作博士生导师。中国法学会网络与信息法学研究会副会长，教育部社会治理法治建设创新团队学术带头人。中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心，中国法学会法治研究基地暨最高人民检察院检察基础理论研究基地负责人。主要研究方向为：社会治理法学、网络社会治理法学，诉讼法学、司法管理学，检察学、刑事法学、土地产权制度等。