【科研战“疫”（三十二）】
新冠肺炎疫情发生以来，党中央高度重视，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。习近平总书记在2月5日的中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。2月26日召开的中共中央政治局常务委员会会议中，习近平总书记指出：当前全国疫情防控形势积极向好的态势正在拓展，经济社会发展加快恢复，同时湖北省和武汉市疫情形势依然复杂严峻，其他有关地区疫情反弹风险不可忽视。国务院联防联控机制于2月28日印发了《关于进一步落实分区分级差异化防控策略的通知》，就进一步指导各地准确分析把握疫情和经济社会发展形势，落实分区分级差异化防控策略，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，作出部署安排。联防联控作为一项紧急应对疫情的举措凸显出了极大优势，考虑到部分地区逐步向正常状态过渡，当前需对疫情防控、复工复产等问题的统筹加以思考。
一、树立新冠肺炎疫情防控中的联防联控观念
全国范围内蔓延的新型冠状病毒肺炎疫情于日前在部分省市已经得到舒缓。在新冠肺炎疫情防控出现新的形势下，有必要对加强新冠肺炎疫情防控中的联防联控机制的必要性予以认真对待：
一则防治对象新冠肺炎具有一定的传播性。新冠肺炎作为传染病之一种存在人传人的特征。人员具有一定的流动性，意味着新冠肺炎的病原体具备流动的可能。在部分省市已经相对有效地控制疫情扩散而其他省市还处于防疫攻坚期的情况下，不同地区人员之间的流动客观要求加强联防联控机制。
二则不同省市间面对的疫情传播程度有所差异。此次疫情最初发现于有过武汉接触史的人群中，湖北疫情扩散整体相对于其他省市要强，意味着防控压力更大，防控时段更长。疫情较轻且已取得有效控制的地区将逐步由紧急抗疫恢复到正常生活状态，不同疫情传播程度的区域间需要通过联防联控机制防止疫情已经得以有效控制地区的疫情卷土重来。
三则不同省市间疫情防控的能力强度有所差异。新冠肺炎疫情传播的流动性在地域扩散方面形成的客观结果是不同省市间面对的疫情传播程度有所差异，而在经济发展处于不同水平的省市间则在疫情暴发程度与疫情防控能力间形成了差距。一部分地区情势先行好转而另一部分地区则仍在一段时期内继续处于强态势疫情防控中，需要由疫情扩散攻坚期的各省、直辖市、自治区多采用的“同域联合”模式转换为“跨域联合”模式，以实现帮助仍处于疫情防控攻坚区的地域共克时艰。
联防联控机制未能得到认真贯彻落实所带来不利后果主要有二：一是疫情本已得到控制的地区降低警觉性和防疫意识，致使部分疫情好转的地区疫情二次反复。二是各自为政情形下，仍处于抗疫攻坚期的地区不能得到有效的生活物资、医护人员等支撑，疫情防控压力随着时间推移累积加重，区域内疫情迟迟不能得到有效控制。为此，加强新冠肺炎疫情防控中联防联控机制，在当下具有极为突出的意义。
二、加强新冠肺炎疫情防控中联防联控机制的举措
“联防联控”的“联合”包括“同域联合”和“跨域联合”两类,联防联控机制表现为政府间的“纵向联合”和政府间的“横向联合”两种范式,即在同行政辖区内的上下级政府部门间形成统一调控的“同域联防联控”范式和分属不同行政辖区的同级政府部门间形成良性合作的“跨域联防联控”范式。目前的疫情防控实践在“同域联防联控”方面取得了较好成绩，但在“跨域联防联控”尚存有一定的短板。为此，加强新冠肺炎疫情防控中联防联控机制可从以下几个方面入手：
一是在防控理念方面，强化“常态预防与紧急控治相结合”的观念，对于已逐步正常的省市强调“常态预防”，对处于抗疫攻坚期的省市依旧强调“紧急防治”理念。
目前的疫情联防联控制度主要围绕行政区域设计并予以具体落实。随着新冠肺炎疫情逐步得到控制，下一步即要考虑部分省市如何完成向正常状态过渡。但行政区域内部的模块化防控机制无法有效应对过渡期跨省疫情防控中出现的问题，对此不同省市之间应该结合本地区内部疫情防控态势与紧密关联的省市展开协同对接。具体而言，疫情得到有效舒缓的城市，考虑复工、开学等方面时应在坚持构筑本区域内的“常态预防”工作机制的同时，主动对接仍处于“紧急控治”阶段的省市的需求。同时，疫情蔓延高峰时期所出台的防控措施带有应急性色彩，在解决当时所面对问题的同时会积累一定的经验。疫情防控需要长期坚持，方能让联防联控的作用得以有效发挥。疫情已经得到有效舒缓的城市可以此次防疫为契机，协同周边省市制定长期的疫情联防联控计划，并在全国疫情得以有效控治后，保证联防联控措施能够发挥重要作用。长期性战略不能仅限于时间，还要在实施改善计划时拓宽范围，并在国家相关制度的指导下进行实施。
二是在协同方式方面，深化“中央统筹，省级协同”的模式。在坚持中央统筹的前提下，加大各处抗疫不同阶段的省市出台措施的协同。
目前各省、市依据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》及地方出台的有关配套立法，在中央的综合统筹下按“属地管理属地负责”原则开展区域内的疫情防治工作，在病例排查机制、居家隔离机制、病患转运机制、信息汇总机制、监督检查机制等方面已经形成了相对成熟的网格化防治经验，构筑了一种行政区域内部的疫情防治模式。但复工复产就学、物资供给等问题并非一省一地的防控即可应对，仅就复工问题为例，此次疫情暴发较为集中的为武汉，与武汉距离较近的为河南信阳、南阳，两市皆为向湖北、浙江、广东劳务人口输出大市。浙江日前已宣布开展复工，疫情集中爆发的武汉部分行业亦需要逐步复工以保障正常生活运转，复工地区与疫情防控仍处于攻坚期的地区如何协同需要思考。按照“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议”的要求，要落实分区分级精准防控策略，打通人流、物流堵点，放开货运物流限制，确保员工回得来、原料供得上、产品出得去。因此，疫情得以有效控制的省市出台相关政策时，应继续严格遵守疫情防控法律法规，同时于省级层面应积极协调与关系较为紧密省市的协同措施，防止完全拒绝本行政区域外人员正常流入、完全禁止本行政区域外人员合理外出、不合理人员流动不能得以有效信息对接等情形发生。在跨省市协同抗疫方式方面，具体可以两种方式展开：（1）临近省市间建立协同抗疫工作小组，实行一事一议、即时沟通，当出现新的需要跨省市协同问题时针对性提出举措；（2）临近省市间整体签订备忘录，就疫情信息动态互通共享、人员流动互认互通、两地务工人员安全有序返岗服务协作、应急生活物资互帮互济、共保物资运输车辆通行、合并撤除交界处防疫检查卡口、社会治安联合管理、完善两地卫生应急联防联控长效机制等方面问题予以具体规定。
三是在技术支撑方面，进一步开发、利用、完善疫情防控、公共卫生等方面的互联网平台、人工智能、云计算等技术，实现信息互通、联防联控、有序复工复产。
目前疫情防控中的各地技术隔离、平台封闭的现象依然较为常见，一方面是行政区域内部本身的网络平台建设水平层次不齐，有的甚至非常滞后；另一方面则是在实现平台共建、数据共享方面，仍存在壁垒。各省市应进一步加大在病例来源可溯、病例接触人和物的路径可查方面的技术协同，提升疫情防控的精准性、有效性。具体有以下三个方面可以重点着力： （1）已经实行动态健康认证区域的健康码应当强化系统对接，目前部分省市已经建立起健康码信息平台但存在区域内上下级政府间平台信息不能有效对接，可以考虑依托当前采用较多的健康码运行平台构建统一的跨省市互认的健康码并逐步清理市级健康码平台汇总至省级平台；（2）各省级政府间疫情信息平台的互通共享，目前各省基本建立了本行政区域内的疫情信息通报平台但存在并不互通且功能并不一致的情形，应着力加强电子信息平台的对接，尤其是感染、死亡人数等信息的平台接通；（3）卫生应急联防联控系统的强化，尤其是加强疫情防控所需的物资供应、捐赠收支、医疗器械配备、药物分发与效果记录的公共卫生应急系统平台建设。
四是在民众参与方面，需要进一步完善民众参与的网格，畅通民意反馈的渠道，接收民众的声音，及时解决民众关注度较高的问题。
依法抗疫需要联防联控、群防群治、自防自控的防控格局。依法抗疫中，依靠的主体性力量是广大群众。应当承认，政府在引导防控疫情方面作出了极大努力，但是疫情防控中的“民众参与”尚存一定的改进空间。具体而言，可从以下几点着力：（1）充分吸纳民众力量，尤其是本行政区域外的民众力量，就跨区域医护志愿者、跨区域物资援助等加强协同；（2）安置异地滞留人员，不同省份之间尤其是疫情暴发程度不同的省、直辖市、自治区间应当进一步就跨区域滞留人员的安置加以协同，对于经过观察确认无感染症状的适当安排临时工作岗位；（3）协调异地复工问题，协助有条件企业集中包车组织员工返岗；对于同省市内、跨市复工人员，在道口互认双方所发的《工作通勤证》，在小区互认《临时通行证》；（4）接收民众声音反馈，部分地区疫情已经得到有效控制，民众对于小区消毒、出入开放、物资采购等问题的意见和想法应进一步畅通接收渠道，抑制不满情绪，及时解决民众关切的问题。
五是在法治保障方面，短期内继续强化落实新冠肺炎疫情联防联控机制相关的法律规定，而就长远来看应逐步总结联防联控经验并适时以立法形式确认。
就短期内而言，依法抗疫有效贯彻法治思维和法治理念仍需主要依靠普法宣传、学法尊法、依法执法、公正司法来予以保障。通过继续加强普法使有关依法抗疫的新规定为人们所知晓，降低违法犯罪、破坏联防联控的事件发生可能性。当然，并不排除加强跨省协同、联防联控机制的同时，会出现个人或组织以防疫为由破坏社会秩序，展开自行设卡、擅自封路；复工企业违法招工、对于疫情已经得到有效防控地区的人员用工歧视等问题。对此，行政机关应严格依法执法，对不利于跨省协同、联防联控的违法行为予以查处。此外，在跨省协同、联防联控之下，可能会在外出就业、物资采购、恢复经营等方面产生纠纷或犯罪行为，其中部分事件进入司法程序时应当依法处置。
就长远而言，联防联控机制的优势在实践中得以凸显，应当适时总结时间经验并以立法形式确认：一是逐步通过区域性疫情联防联控合作经验的总结，面向全国推广，并为全国层面的疫情联防联控具体举措提供实践经验并适时考虑予以上升到立法层面；二是在《传染病防治法》第6条后增加一条作为第7条：“列入本法规定的甲类、乙类传染病防治工作，应当采取综合防控措施，推行区域联合防治，建立联防联控机制具体协调有关防治事项。”
（胡弘弘 中南财经政法大学法学院教授
姜明坤 湖北地方立法研究中心研究人员，中南财经政法大学法学院硕士研究生）
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