高利红：关于《野生动物保护法》修改建议

【科研战“疫”（二十五）】

　　一、全国人大常委会的决定将对野生动物保护法的修改产生决定性作用
　　全国人大常委会近期作出了有关野生动物法的决定，这是一个体现社会文明和生态文明进步的法治决定。为打赢疫情阻击战，保障人民群众生命健康安全提供了有力的立法保障。该决定最大的亮点是“全面”二字。全面体现在以下三个方面：
　　一是明确全面禁止食用野生动物的行为和全面打击以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为，将会促使食“野味”这一陋习的彻底革除；
　　二是对禁止食用野生动物的范围规定更加全面，将禁食范围扩展至国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。在《野生动物保护法》中仅规定禁止食用国家重点保护野生动物，因此填补了该法的漏缺；
　　三是多环节全面发力，禁食野生动物的行为不单是从立法来禁止，在执法上也加大了力度：（一）是对非食用野生动物进行更加严厉的审批和检疫检验；（二）是各级人民政府及主管部门加大执法管理的力度和加强民众引导；（三）是从经济政策上调整产业，补偿养殖户。多管齐下，为彻底禁食野生动物的行为提供了全方位保障。由此，只有将“全面”二字落实到位，才能切实保障人民群众的生命健康安全。
　　本次人大常委会的决定会对下一步《野生动物保护法》的修法工作产生影响。
　　二、《野生动物保护法》修订中的四个重大问题
　　《野生动物保护法》是我国关于野生动物保护领域的主要立法，该法于1989年3月实施，进行了四次修订，分别为2004年8月、2009年8月、2016年7月和2018年10月。这四次修订提高了野生动物保护的立法水平。但从目前疫情角度来看，《野生动物保护法》的立法还存在不少的缺漏和不足。这部法律最大的问题是法律定位偏差和立法范围较小以及由此导致的诸多制度不完善。
　　总体而言，在修法过程中应注意以下四个重大问题
　　第一、在立法目的上，《野生动物保护法》立法目的应当在现有“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”的基础上增加“保障公民的生命健康安全”。概括而言，生物多样性保护的是《野生动物保护法》的发展方向。生物多样性保护强调物种多样性和生态系统的多样性，目前保护野生动物停留在动物个别保护，而忽视物种的保护，停留在动物生命保护，而忽视保护动物栖息地在内的整个生态系统的保护，在这一点上，接下来的立法工作应当着重在将野生动物保护的立法与自然保护地、长江保护等立法相衔接。
　　第二，《野生动物保护法》立法指导思想应当是要淡化经济价值，强化生态价值，而现有《野生动物保护法》依然是重利用，轻保护，在这个问题上主要的误区是认为国家所有才能利于保护和管理。
　　第三，《野生动物保护法》应当作为野生动物保护领域统领性、引导性、基础性的法律，在《野生动物保护法》之外应当针对部分重要的动物或物种制定专项保护的法律，而不应该认为制定一部《野生动物保护法》便可以一劳永逸地解决全部的野生动物保护问题，美国在《濒危物种保护法》之外也制定了《海洋哺乳动物保护法》、《候鸟保护法》、《秃鹰和金鹰保护法》等一系列物种保护法律。
　　第四，在立法范围上，《野生动物保护法》应当贯彻一体保护平等保护的观念，针对濒危物种，可以优先保护，但法律应对所有野生动物提供保护。而现有《野生动物保护法》依然只保护部分珍贵、濒危和三有（有重要生态、科学、社会价值）的野生动物。
　　三、关于《野生动物保护法》具体制度修订的重点问题
　　（一）扩大野生动物内涵和外延
　　现行规定保护的野生动物仅指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和三有（有重要生态、科学、社会价值）陆生野生动物，除了上述野生动物之外，仍然存在大量的非“珍贵、濒危”的野生动物，这些野生动物同样会带来相当大的生物风险进而危害国家生物安全，同时为契合《决定》全面禁食野生动物的精神，《野生动物保护法》应当将将所有的野生动物全面纳入管控的范围之内。
　　（二）删除关于国家所有的规定
　　第一，《物权法》中已经有野生动物属于国家所有的规定，立法上不宜重复规定。第二，国家主要对于野生动物主要行使的是管理权和保护权，而且是为了公共利益，其实质是管理权，而管理权在法律条文中已有体现，也无必要规定。第三，民法意义上的野生国家所有与现有野生动物造成损害的补偿原则相矛盾。
　　（三）更加注重建立野生动物保护的多元主体体系
　　除了各级人民政府之外，应充分发挥群众自治组织、社会组织和志愿者的力量，一方面随着我国社会文明程度的逐渐提高，群众自治组织、社会组织和志愿者等在保护野生动物方面已具有强烈的意愿、充沛的精力和充足的财力，在一定意义上可以降低政府的运营成本和工作难度。另外一方面，应该看到禁止食用与交易野生动物不单单停留在政府的法律规定之上，而应当深入到普通社会群众的心里，否则“有令不行,有禁不止”的现象将会再次出现，野生动物保护法的执行仍然无法落到实处。
　　此外，在充分发挥社会力量的过程当中要考虑到信息的公开，考虑到宗教文化的保护意愿，考虑到少数民族的习惯和文化要求。
　　（四）、合理设置相应的法律责任
　　1.针对现行法律对部分违法行为责任追究不明确，处罚力度较小的问题，加大处罚力度，加重执法人员的责任。
　　2.对新增禁止性规定相应的法律责任，较大幅度提高禁止食用和交易野生动物行为的罚款额度。
　　3.明确规定因野生动物交易和食用引发病毒传播甚至重大公共健康事件的法律责任，《刑法》中已规定的“出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品罪”对行为人的行为带来重大公共健康事件的后果预设不足。全国人大代表孙建博建议增设捕猎、交易和食用野生动物罪，以解决对侵害野生动物的行为惩处力度不足的问题是必要的。
　　现有法律责任以野生动物的价值作为依据，将导致操作性困难，是买卖价格还是行政机关的评估价，在禁止交易的前提下，市场价已无法评估，宜改为具体数额。
　　四、处理好《野生动物保护法》与其他法律的关系也是修法成败的关键因素
　　《中医药法》第二十五条规定鼓励支持开展野生动物繁育，如何与《野生动物保护法》衔接将成为一个难点。
　　国家公园立法尚在草案阶段，但《生态文明体制改革总体方案》第十二条已做出相关规定：“建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用……。构建保护珍稀野生动植物的长效机制”。此外，习近平总书记也曾在中央财经领导小组会议上强调“要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物”。在国家公园下一步的立法工作中，要尤其注意野生动物栖息地的保护。
　　遗传资源立法目前我国有《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》《中华人民共和国畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》等相关立法。生物多样性保护是《野生动物保护法》的发展方向，在生物多样性保护等方面同时也要加强遗传资源立法与《野生动物保护法》的衔接。