陈小君谈集体土地上建公租房利弊

来源：中国国土资源报法制周刊 网址：http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=224451

    编者按   2010年6月住房和城乡建设部、发改委、财政部、国土资源部等七部委（局）联合出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。《意见》对公租房的来源、资金运作等问题进行了明确。在落实《意见》的过程中，一些城市出现了在集体建设用地上建公租房的探索实践。今年两会期间，住房和城乡建设部有关官员表示，将探索集体土地上建设出租房等扩大出租房源的方法和途径。集体土地上建公租房，是利是弊？应该怎样认识这种模式？对其有哪些政策研究建议？这是国土资源管理工作、社会人群、理论界和实务界共同关注的话题。为此，我们邀请有关专家以及国土资源管理工作人员广泛展开研究和探讨，以供决策部门参考。

    公租房的内涵

　　●是国家住房保障体系的一部分

　　●满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求

　　主持人：探讨“集体土地上建公租房”这个问题，首先要明确什么是公租房。公租房的内涵和特性是什么？

　　陈小君：住房和城乡建设部、发改委、财政部、国土资源部等七部委（局）联合出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，在解释公租房政策时称“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措” 。由此可见， 公共租赁住房即所谓的公租房，是国家为解决新就业职工、中低收入者中无法购买经济适用房或承租廉租房等夹心层群体住房困难而提供的一个暂时性租用产品。公租房是国家住房保障体系的一部分，主要是政府针对无力通过市场租赁或购房的中等偏下收入的困难家庭或个人，采用集中方式提供的具有保障性质的租赁住房。

　　范真：保障性住房建设作为政府民生工程的重要组成部分，特别是今年中央将对推进保障性住房建设工作不力等情况实施约谈和问责制度，使地方政府更加重视保障性住房建设，把它作为重要的政治责任承担起来。

　　公租房作为保障性住房的主要方向，带有明显的社会福利性质，从其建设、房源和资金的筹集、供应对象的核定、租金的制定、运行制度的制定等各方面，政府都要干预或者说参与，扮演着重要的角色。由于公租房只租不售，因此，政府前期必须投入巨额资金投资建设或购买，对大多数城市而言这都是沉重的包袱，即便是使用部分土地出让收益或者发行债券、银行贷款，也都要担负一定的资金成本。租金的制定，要根据具体情况，除应基本满足维护和管理需要外，总体应在非营利的前提下。

　　对这种模式的认识

　　●“集体土地上建公租房” 这一模式，还很难说是真正意义上的制度创新

　　●实现公益和私利的平衡，恰是“集体土地上建公租房” 模式所需要解决的关键或核心问题

　　●开展集体土地上建租赁房的局部探索，可以为集体建设用地流转提供有益的实践素材

　　主持人：怎样看待和认识“集体土地上建公租房”这一模式？它对现行土地制度是冲击还是创新？

　　杨建顺：城乡接合部大量存在的出租屋凸显了外来人口居住和部分村民增加收入的需求；而政府发展公租房的过程中也遇到了土地资源紧缺等难题。于是，在城乡接合部尝试用集体土地，采取农民参股、村集体组织筹集资金等方式，建一批公租房，既能解决城乡接合部产业园区、外来人员的临时居住需求，尤其是满足低收入者住房需求，又能增加村民的财产收入，还可弥补政府建设保障性住房所需资金和土地的短缺。既然是这样一件一石三鸟的好事，就应当得到各方面的理解、支持和欢迎，有关部门就应当下大力气去推进。然而，从相关报道可以看出，对于推广公租房解决城市居民住房保障问题，各方面的态度比较明朗，而对于作为新型租赁型保障房的集体土地租赁房，各方面的态度和应对则存在着较大的差异性。相关政策不够明确，不够公开，不够透明，难免令人担心相关决策的民主性、科学性乃至合法性。就目前而言，集体土地上建设租赁房或说公租房，不仅尚有诸多政策障碍，而且还有诸多法律难题。简而言之，在合理合法方面还存在值得商榷和改善的地方。

　　关于“集体土地上建公租房”的争议焦点之一是土地性质问题。然而，所谓两种不同观点，实际上并非存在本质上的差异，甚至可以说它们是在不同层面上的各自主张，并未形成真正的观点交锋。一种观点认为，应该赋予集体土地和国有土地相同的权利，在严控土地用途的前提下，允许集体土地建房出租，可以让农民更好地分享城市化成果——这是从应然的角度谈土地平等权和城乡一体化的发展趋势；另一种观点认为，集体土地上建公租房与现有法律冲突，土地性质可以空转为国有后交给村集体产业建设——这是从制度创新的合法性角度谈所有权转换及制度衔接。很显然，上述两种观点处在不同的次元。因而，所谓有些报道中提到的“政府选择了折中的方案，两种土地性质分别试点”的说法，并不能为政府决策的充分论证提供支撑。

　　虽然可以强调，集体土地上建设租赁住房试点必须符合土地利用总体规划、城市总体规划和村镇建设规划，对建设主体、用地性质、用地方式都将严格界定，必须依法办理审批手续，但是，有关部门迄今尚未就集体土地租赁房与集体土地的法定用途之间的关系作出正面解释。虽然有关人员试图撇清集体土地租赁房和小产权房的关系，强调集体土地上建设租赁住房试点绝非小产权房，但是这恰恰是正确理解和把握集体土地上建公租房这个问题时，必须认真思考的问题所在。须牢记，《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。很显然，在现行法律制度下，如何将集体土地上建公租房解释为不属于“出租用于非农业建设”，是问题关键所在。

　　集体土地上建公租房，实质上是对我国现行土地制度提出了挑战，尤其是对我国的农村集体土地制度提出了挑战。 这一模式，还很难说是真正意义上的制度创新，甚至在很大程度上或者说在许多地方实际实施是没有法律依据的。冠以公租房的美称，并不能因此将其与某些地方实际实施的小产权房转正的偷梁换柱之计区别开来。这是需要格外小心和尽量避免的。

　　陈小君：公租房供给的主体应该是政府，但由于城市土地资源紧张，以及保障性住房投入资金缺口过大等因素，一些城市开始试点在城乡接合部的农村集体土地上发展公租房项目。这一模式主要由集体自筹资金、自建自租，但在租赁性质上定性为公租房，政府通过行政手段限定该房屋的用途为居住，从而排除了商业租赁也限制了租赁价格。与政府提供的公租房不同，集体公租房的租赁价格上，政府的话语权较弱，前者由于是一种福利和保障性质，所以在租赁价格上较普通的市场租赁价低，政府对租赁价格进行了财政补贴。而后者如何对租赁对象进行规范限定并不明确，租赁价格自然会受到影响。显然，如何对集体公租房在价格和对象上规制还未形成明确的操作规则和具体方案。尽管如此，这一模式中明显存在着集体与租户之间的租赁法律关系以及政府与集体之间在房屋用途上的管制行政法律关系。在这两类法律关系中，集体一般成为公租房提供的主体，即租赁法律关系中的出租人，而承租人则是特定的社会群体；政府则作为行政主体，一方面允许集体进行建设用地开发，可视为在法律禁止性规定之外给予了特别的行政许可；另一方面则通过对房屋用途的管制，对租赁价格进行限定，既将集体收益控制在一定范围内，又使租赁价格为承租人所能接受。

　　另外，在集体土地上建公租房，增加了农村集体这一主体。但集体提供的公租房，其“公”的属性如何体现不无疑问。在房屋租赁关系中，集体也是私权主体，其既是土地提供者，又是房屋建设资金筹资、投资者。一方面集体需要通过市场预测和利益衡量来决定其行为并承担相应后果，另一方面，需要通过这一租赁行为获得一定作为所有者的利益。现实和现行政策的问题在于：公租房之“公”，原本须体现其公益性，而不在于收益，即不得营利。不但如此，与政府投入的成本相比，在后期的租赁及其房屋管理过程中，还需要财政补贴以保证租赁价格低于市场价格而为弱势群体的承租人所能接受。因此，让农村集体来承担中低收入者的保障义务并限定租赁价格，缺乏合理合法性依据。如何协调这些参与主体之间的利益，实现公益和私利的平衡，恰是“集体土地上建公租房” 模式所需要解决的关键或核心问题。

　　侯福志：坦率地讲，在集体土地上建设租赁房，本身并不符合现行的法律规定。按照《土地管理法》第四十三条的规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的情形之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。很明显，公租房并不属于农民住宅，也不属于农村发展所必需的公共设施和公益事业，更不是乡镇企业，因此，这种公租房实质上是一种变相的房地产开发，在现行法律、法规和政策调整之前，这种开发行为是法律和政策所禁止的。

　　郑美珍：根据有关政策规定，保障性住房最基本的特征是土地由政府承担或买单，保障对象只拥有房屋的实体财产或短期使用的权利，并不拥有土地的财产权利，政府所承担以及国家要求应保尽保的土地是国有建设用地。而集体土地上建设租赁房并不改变土地为农民集体所有的性质，不属城市建设用地，因此不能将其纳入所谓保障性住房之列。

　　那么其是否是针对集体建设用地流转新的探索呢？国务院2004年28号文即提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。但时至今日，关于农村集体建设用地流转、农民以何种方式参与土地的开发经营等问题，法律仍未给出明确规定。因此，在国家还没出台具体法律法规，而一些地方希望开展相关探索的情况下，经国家批准后，可以限制在一定范围内，开展集体土地上建设租赁房的局部探索，为下一步有关集体建设用地的流转、农民如何参与土地的经营开发以及整个农村土地管理制度的改革提供有益的实践素材。

　　积极意义及作用

　　●客观上有利于实现农民土地财产权利

　　●缓解了保障性住房土地和资金紧张的局面

　　●通过探索，反映出国家完善和推进农村土地管理制度必须面对和解决的一些问题

　　主持人：在强调保障农民土地财产权、城乡一体统筹发展，以及保障性住房供地应保尽保、解决保障性住房建设资金缺口等民生难题的背景下，这种模式的出现可以说有其必然性。那么，怎么看待这种模式可能产生的意义和作用？

　　陈小君：我认为这种模式的意义和作用主要有四个方面。

　　一是体现了集体建设用地的财产性收益和市场化价值，客观上有利于实现农民土地财产权利。由于国家法律对农村集体建设用地的管制，使之无法进入市场体现其财产价值。通过“集体土地上建‘公租房’”模式，使集体建设用地的财产性收益得以适当体现，客观上为农民收入的增长提供了相对稳定的方式。

　　二是可以避免集体小产权房市场的非规范运作，为集体经济的壮大提供了务实的路径。由于国家政策限制了诚镇居民购买农村宅基地上房屋，故不少村集体通过小产权房的非规范交易，实现集体经济的发展。而通过“公租房”模式，可以避免直接的房屋所有权交易，以政府主导租赁的形式实现集体收益的一定增长。

　　三是暂时缓解了政府作为保障性住房提供者在财政及土地上的供给压力。由于保障性住房无法体现商业价值，需要政府大量的资金投入和不断的财政补贴，同时在国有土地资源紧张的情况下，有效的土地供给也不能充分保障。而通过向集体借力，使集体土地通过整理，部分代替国有土地完成住房保障工作，既缓解了政府建设保障性住房的各种压力，也从一定意义上增加了保障性住房的有效供给。

　　四是基本可满足中低收入者对保障性住房的刚性需求。 在政策运用得当的情况下，集体土地上开发“公租房”的成本要远低于国有土地上的相同开发，理论上可保证租赁房屋的价格维持在市场价以下而为中低收入者接受。同时，较充足的房源也会满足社会对对保障性住房的刚性需求，一定程度上维系了社会稳定。

　　张云华: 2006年，我们在苏州农村调研时已经考察过当地一些村集体修建供外来务工人员租住的集体宿舍楼（简称集宿楼），这种集宿楼实际上就是“公租房”，只不过是叫法不同而已。集宿楼在苏州已经形成一定规模，企业聚集地、外来务工人员聚集地都已存在规模不小的集宿楼，这既解决了外来务工人员的住宿问题，又提高了当地村集体和村民的收入，也便于当地企业和政府的管理与服务。按照当初调研时估算，一栋集宿楼的投资回收期约为5～8年。

　　十七届三中全会提出了建立城乡统一的建设用地市场要求，但实践中实质性的推进措施很少，土地管理与财税管理方面的体制性障碍较多，地方政府改革的积极性不大。在集体土地上建“公租房”为建立城乡统一的建设用地市场开了个口子，开启了农村建设用地管理制度改革的序幕。今后，随着条件的日趋成熟，农村集体建设用地管理制度改革的其他问题也将摆上决策者和管理部门的议事日程并逐步推进。农村集体建设用地管理制度改革比较复杂，需要考虑的因素多，但在统筹城乡发展、转变经济发展方式、全面建成小康社会、改善民生的背景下，农村集体建设用地管理制度改革非常必要，应当实事求是地、科学地顶层设计，稳妥、合理地推进改革。

　　当前，人口大规模向城市和发达地区迁移步伐加快，城镇和产业聚集地区的迁移人口居住问题成为重大的经济与民生问题，建设主要针对迁移人口的公共租赁住房成为了大中城市和发达地区政府的一项主要工作，在产业发展对劳动力需求较大的地区，建公租房更成为关系地方经济竞争力的关键。在公租房建设的压力与国有建设用地不足的约束下，改革农村集体建设用地制度，探索在集体建设用地上建设“公租房”政策，就如苏州农村集体建设用地上集宿楼体现的效果那样，可以达到缓解迁移人口居住压力、稳定产业工人生活、增加农民集体收入、方便政府管理与服务等多重目标，地方政府、企业、农民集体与迁移人口皆大欢喜，何乐不为。

　　郑美珍：一是某种程度上缓解了保障性住房土地和资金紧张的局面。在集体土地上由村集体自行投资建设租赁房，不仅盘活了部分集体闲置建设用地的再利用，而且增加了筹集渠道，解决了供地有限、资金紧张的难题。二是通过短期租赁集体租赁房的形式，缓解了外来务工人员既不符合购买经济适用房条件，又无力购买高价商品房的压力。三是农民通过集资入股租赁房的收益回报，改善了自己的居住环境以及其他生活条件。更重要的是通过这些探索反映出了一些亟待解决的问题，包括：如何明晰政府、集体经济组织、农民等各方的职责，如何避免农民被政府或村委会少数负责人强制执行，农民如何自行筹集或如何通过贷款方式筹集资金，租金是通过中介机构评估还是政府制定指导价，租赁双方的交易如何纳入现行相关经济行为，如何建立和完善相关配套政策，如有关土地的供应、与规划的衔接、配租对象的约定、租金的管理、交易的管理、租期的确定等等，这些问题不仅是目前探索过程中反映出的问题，更是今后城市化进程中，国家完善和推进农村土地管理制度必须面对和解决的问题。

　　可能产生的弊端

　　●对现行规范运作的国有土地市场形成冲击

　　●弱化政府对市场调控的手段

　　●可能为以租代售、变相进行小产权房买卖提供方便之门

　　主持人：集体土地上建设“公租房”的模式，虽然有正面意义；但是也不可否认这种模式在一定程度上突破了现行土地管理法律制度，实施过程中不可避免会产生一些弊端？这些弊端主要表现在那里呢？有没有推行的必要性和可行性？ 

　　侯福志：在集体土地上建设“公租房”有以下几个弊端。一是对现行规范运作的国有土地市场形成冲击。多年来，我国已经形成了“一口进，一口出”的国有土地供应模式，集体土地分批次征为国有后可直接纳入土地储备，然后按照一定时序、节奏上市供应。如果允许在集体土地上建设“公租房”，等于在国有土地市场上撕开一个豁口，形成土地市场之外的另外一个市场，造成国有土地价值的高强度贬值。二是不利于土地参与宏观调控。土地是个闸门，可以作为参与宏观调控的工具，但如果允许在集体土地上建设“公租房”，政府对市场调控的手段就会弱化，在金融、财政等手段无法达到调控目标的时候，社会所寄予厚望的土地调控作用同样会弱化。其结果，会造成社会财富分配的不合理，对资源配置产生巨大影响，也会影响社会稳定。三是不利于保护十八亿亩耕地红线。我国对土地实行用途管制，目前，许多地方存在着村集体经济组织、开发企业甚至村民，通过以租代征的形式，占用集体土地甚至农用地变相进行房地产开发的现象，每年因此减少的耕地达数十万亩，如果允许在农村集体土地上建设“公租房”，即使这样的建设符合城乡规划，也可能会给不法开发企业和个人提供又一个“合理”借口，在农村造成攀比效应，在利益的强烈趋动下，很可能在城市周边形成新的一轮的非法占地热潮，造成无法收拾的局面。因此，允许使用集体土地建设“公租房”是下下策，是头痛医头，脚痛医脚的办法，不现实也不可取。

　　当前，解决公租房用地可考虑以下途径：一是结合城中村改造，把集体土地征收为国有。这对于调控一线、二线城市过高的房价会起到一定作用，同时，在指标上也可以得到充分保证。二是结合城乡用地挂钩试点，在试点项目区增加公租房等保障房建设用地，可有效解决城乡接合部和重点城镇公租房建设用地问题。三是结合国家对公租房建设的要求，在国家的统一部署下，允许对重点城市的城乡规划和土地利用地规划进行局部调整，从规划上保障公租房用地需求，这也可能是解决公租房用地最现实的途径。

   杨建顺：在相关法规没有修改完善的情况下贸然推进这一模式，或许暂时能够解决一些矛盾，尤其是暂且解决与历史遗留的“小产权房”处置相关的一些问题，但是，它的遗毒将是不可忽视的，甚至是不堪设想的——一旦历史遗留的“小产权房”被以合法的形式“转正”了。那么，它将是对现行制度的挑战，是对政府权威的挑战，也是对遵纪守法乃至法制、法治的亵渎。为了不再留下“小产权房”那种历史遗留问题，集体土地上建“公租房”，应当在修改、完善相关的法规范的基础上稳步推进，而不应在没有相关法规范支持的情况下，采取所谓“现场解决，特事特办”，大开所谓“绿色通道”的做法。

　　范真：对于支持在集体土地上建租赁房的声音，我们不妨作一些冷静思考。 

　　首先，农民依靠“公租房”稳定增收与公租房非营利性质存在悖论。在公租房非营利性质的前提下，建在集体建设用地上的“公租房”的租金如何确定，是需要考虑的问题。如果完全由村集体承建运营，村集体需要承担前期的巨额建安投资。尽管与建在国有划拨土地上的公租房相比，无需征用土地，避免了征地费用，但根据有关部门的调研分析，这部分费用只占投资总额的6.55%（不需缴纳出让金，还有相关税费减免）。因此，即便与国有土地上的公租房租金相同，集体建设用地上的“公租房”利润空间也十分有限。此外，还要对“公租房”进行养护、维修等，能够用于村民支配的更加有限。加之“公租房”拟占用的集体建设用地多是城中村、城乡接合部的土地，这些土地很多早已是寸土寸金，如北京北坞村的写字楼项目玉泉慧谷，每百平米已是9000元/月的天价，这与公租房的收益是无法相提并论的。另外，虽然目前城中村、城乡接合部吸纳了大批“蚁族”租住，城中村经济绝大部分形成以土地出租、物业租赁为主的寄生式经济模式，但建在偏远城乡接合部农村的“公租房”能否继承、承担这一功能？深圳公租房的价格是市场价的50%~60%，但仍遭遇大量弃租，其重要原因就是位置偏远又价格高昂。而“规划布局均衡、交通出行便利、配套设施齐全、居住环境宜居”的公租房在成本限制下，是不可能与当前城中村出租屋价格一致的。

　　其次，如何确保“公租房”不陷入小产权房困境。小产权房已经成为一个历史原因形成的、很难解决的现实问题。在集体土地上建“公租房”一旦放开，就有可能形成遍地开花之势。即便制定了严格的政策，在实际执行的过程中难免出现各种各样的偏差，各种限制措施能在多长时间内被严格控制？国家对公租房出台的各种政策，包括补贴、融资等各种规定，又能否在这些特殊的“公租房”上得到落实？

　　再其次，集体建设用地上的“公租房”存在权利瑕疵。根据建设部等七部门《意见》“谁投资、谁所有”的原则，村集体投资建设后如何实现所有权包括转让在内的各项权能？在重庆试点中，承租方可以购买承租房（再售出时依然按照约定价格由政府回购），如果是在集体建设用地上，这种权益能否实现？

　　最后，是否可以保护农民权益。在当前二元土地所有制结构没有改变的前提下，农村土地如果被征用，可以获得补偿、安置等，如果建设了“公租房”，而没有征用，就不涉及社会保障、社会安置等问题。而“公租房”的建设和对有限的集体建设用地的占用，也使其付出了建设其他产业项目的机会成本。因此，在对社会低收入群体建设“公租房”的同时，必须充分考虑农民的利益。

　　我认为，国有建设用地供应能够满足公租房建设需要。按照中央要求，保障性住房应严格控制在90平方米及以下，公租住房更是单套建筑面积严格控制在60平方米以下。建设1000万套保障性住房，其建筑面积最多为90000万平方米，按容积率3左右来计算，需建设用地50万亩左右。去年，全国住房供地特别是保障性住房用地大幅增加，保障性住房用地供应了37万亩，同比增加125%。同时，全国开展房地产用地专项清理，共清理整治房地产闲置用地13万亩，处置近10万亩。由此，2009年、2010年保障性住房用地供应实际超过80万亩。2011年国土资源部更是确立了优先保障民生用地供应，保障性住房用地做到应保尽保的原则。即使加上公建和配套项目用地，保证1000万套保障性住房用地供应落到实处，应该说是可以满足的。

　　陈小君：这种以行政特别许可的方式支持集体开发非农建设用地的“集体土地‘公租房’”模式，实际上突破了法律刚性规定，不能保证该模式的合法性。一旦涉及利害关系人就许可开发行为提出行政诉讼，其行政行为的合法性则难以得到支持。因此，推广这种模式，法律修改是重要前提。一旦在规则不明、操作有明显漏洞的情况下铺开，可能导致非法改变土地用途的情形增加；可能为以租代售、变相进行小产权房买卖提供方便之门；可能导致商业资本的大规模侵入，变相成为商业房地产开发。

　　政策研究和建议

　　●严格限定在存量或闲置的集体建设用地范围内建设

　　●及时向国家土地行政主管部门上报情况，并经国家同意、备案

　　●由政府租赁集体土地建设“公租房”，使其成为公租房提供的主体

　　主持人：这种模式给国土资源管理制度、政策以及具体的管理工作提出了哪些新的课题？对这一模式的政策研究，您有哪些思考和建议？

　　陈小君：“集体土地上建‘公租房’”给国土资源管理制度、政策以及具体的管理工作提出了新的课题。

各主体价值实现有冲突，难以达到平衡。农村集体提供建设用地的目的在于实现其财产权益，从而增加集体成员的收益，因而更希望该模式能与市场接轨，实现其利益　　最大化；而政府则希望借此模式扩大保障性房屋的房源及减少其自身的压力，因而必然会对租赁关系进行诸多管制，从而使中低收入者能够真正有所保障。两类主体在效益和公平价值上建立何种规则、如何平衡是一大难题。

　　租赁关系复杂，运作上法律障碍凸显。在农地使用权无法抵押贷款的情况下，集体如何有效融资？在政府管制的情况下，租赁合同的主体到底是确定为几个？合同主要内容如何拟定，是交由出租方和承租方自行约定，还是完全由政府提供标准化租赁合同强制使用？如果租赁关系双方的约定与政府提供的标准化合同不符，其效力如何确定更是法律适用中的难点。此外，如何对承租对象进行限定也难以明确，在房源充足的情况下，集体能否自行选择承租人及设定租赁价格，等等。

　　存在经营风险，影响农民权益实现。该模式的出发点之一是希望同时能为农户提供长期、稳定的收入来源，但由于在该模式建房资金是由集体自筹，实际很多情况下是由农户自筹，一旦出现经营风险必然会对农民权益造成影响。对此，是将该风险交由市场调节，还是对政府苛以一定责任或义务，尽量减少该风险的发生，或在风险发生时能够有相应的补救措施，现行的试点政策基本没有予以充分考量，一旦要作为一项政策或经验予以推广，必须提前全面考虑农民可能承受的经营风险及其防范措施。

　　我认为，改革和决策必须尊重现行法律制度。建议适时修改现行相关法律。法律未修改之前，仅适度放开对集体建设用地的管制，政府应建立规则，严格根据土地规划及管理制度限制农专非的土地数量。

　　建立集体主导型和政府主导型并存的集体土地“公租房”制度。第一，在集体主导型模式中，对于有能力进行房屋开发的集体，应对其融资渠道进行疏通，保障集体的筹资能力。同时，政府在对租赁价格及租赁对象进行限定时，应给予集体一定的财政补贴，以保证集体能够在政府限定的范围内维系其所有者权益。第二，不宜将所有的提供集体土地“公租房”的责任和经营风险全部转嫁给集体，政府也可以作为民事关系的主体参与这一模式，即建立政府主导型模式，形成政府与集体之间的土地租赁法律关系以及政府与承租人之间的房屋租赁法律关系。由政府先租赁集体土地，再筹措资金进行公租房建设，使政府仍成为公租房提供的主体，同时，集体可以通过出租土地获得收益。政府可以将物业管理，配套设施建设等低成本项目交由集体完成，通过谈判及比照国有土地市场价格确定集体土地租赁价格。如此，既可以保证集体土地财产权的实现，又可以避免集体转承政府职责所引发的诸多现实问题。

　　张云华：在集体土地上建“公租房”，要坚持土地用途管制原则，规范各项管理制度，遵循市场经济规律。还需要建立完整的管理制度体系，包括公租房的土地利用规划和建设规划方面的制度，农村集体建设用地建设用于“公租房”建设的管理办法，农民集体的土地权益保障与土地收益分配机制，农村集体经济组织、地方政府、企业、金融机构等在建设“公租房”中的地位和职责等。公租房建设既有公益性质又是市场活动，政府的主要职责是规范公租房的建设与管理、提供支持与服务，引导开发企业、社会资本、金融资本等进入公租房开发市场，制定市场规则维护农民集体和迁移人口的正当权益。

　　郑美珍；国家以及各级政府应考虑如何在限定的探索中，给予积极的指导和监督，避免探索走样或发生损害农民权益的负面影响。具体而言，建议：一是应充分尊重农民意愿。无论是在集体土地上建设租赁房，还是探索农民以别的途径参与土地的开发经营，都必须依照法律法规及政策的规定，广泛、公开听取农民意愿，坚决杜绝强迫农民上楼或出现农民“被上楼”的现象。二是严格限定探索范围。必须始终坚持耕地保护制度，严格限定在存量的或闲置的集体建设用地范围内进行探索，禁止占用农用地或借探索之名私自改变土地用途。三是加强对新探索的监督和管理。为避免探索范围的扩大，各地在开展探索或实践时应及时向国家土地行政主管部门上报情况，并经国家同意、备案。国家应加强指导和监督，及时掌握各地探索的相关情况。确保在维护土地权利人合法权益的前提下，开展确实有利于完善相关法律法规的积极的探索，并及时总结探索经验，适时提出完善相关法律法规的建议。 

　　杨建顺；我国法制建设与完善，经过30多年来的努力，在法规范的数量上已有相当规模，在法规范质量上也取得了长足发展，且已基本形成中国特色社会主义法律体系，法治国家建设的目标和纲领也已有最高决策，依法治国和建设社会主义法治国家亦成为了法定的发展目标。全面推进依法行政，加强法治政府的建设，树立法治政府的政府治理理念，更凸现出极端重要性。在这样的背景下，要推行“集体土地上建‘公租房’”这样所谓“一石三鸟”的制度改革，更应当强调首先为相关改革提供法制、法律依据和法治理论支撑，让有限、守法、保权这种法治政府的核心精神贯穿于政府治理的始终，包括各种试点、试水，亦应当全部纳入法治的视域，做到稳步推进、依法推进。