来源：湖北日报 链接：http://roll.sohu.com/20150119/n407906790.shtml
解读专家：张德淼
省法理学研究会副会长、中南财经政法大学研究生院副院长
省委出台《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治湖北建设的意见》（以下简称《意见》），部署探索具有时代特征、中国特色、湖北特点的法治建设之路，推进法治湖北建设走在全国前列。从本期起，本版邀请地方法学专家，结合湖北现实，解读《意见》。
“良法”的两个重要标准
记者：《意见》强调“坚持立法先行，突出立法重点，更加注重立法的引领和推动作用”，该如何理解其内涵？
张德淼：我们可以对照一下，十八届四中全会《决定》明确指出“良法是善治之前提”，省委《意见》又一次明确了“良法是前提”这一观点，这都是符合法治基本原则和精神的。“良法”在理论上有各种不同的理解，我认为，它有两个重要的衡量标准不容忽视：一是实质合理性，二是形式合理性。
实质合理性的良法，主要指所立的法必须符合人民的根本利益，符合政治、经济、社会、文化等方面发展的基本要求。因此，它必须坚持人民主体地位，保障人民依法享有广泛的权利和自由；坚持法律的公平正义；坚持科学和民主立法，完善立法工作体制机制，推动立法工作创新。省委《意见》强调，要全面提高全省经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设法治化水平，推进法治湖北建设走在全国前列，这些观点正是充分考虑了湖北法治建设在立法上的实质合理性要求。
形式合理性的良法，强调立法必须既符合上位法，又符合法治的形式标准。就湖北立法工作而言，它既包括立法的权限和程序符合宪法、立法法等上位法的规定，也包括所立之法在形式上符合规范性、普遍性与不矛盾性等基本要求。也就是说，地方立法既要尊重宪法和法律权威，维护国家法制统一这些基本原则，也得依照法定权限和程序，做到程序合法等具体规范。
“立法者应该把自己看作一个自然科学家”
记者：那么，如何保证地方立法的民主性和科学性呢？
张德淼：借用马克思的话，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”这就是说，立法过程中，立法者不能任意妄为。
它要求我们必须从实际出发，坚持问题导向，合理利用立法资源，科学把握立法节奏。具体来说，就是逐步健全法规立项、起草、论证、协调、审议等机制。比如，加强法规起草协调，重要立法由人大常委会牵头组织有关部门及专家学者等组成法规起草协调小组，保证法规草案按时有序提请审议。完善法规审议机制，建立健全常委会联组审议制度，保证法规审议的质量。完善立法评估制度，邀请第三方对法规条文的科学性、制度设计的廉洁性、立法的社会影响等进行评估，避免出现立法决策失误。完善法规草案表决程序，遵循立法技术规范，提高立法工作规范化、专业化水平。还要建立法规清理制度，根据深化经济社会改革发展的要求、法律和行政法规的规定，对现行法规及时清理、修改或者废止。
把顶层设计和湖北省情结合起来
记者：《意见》强调法治湖北建设要符合湖北特色，加强重点领域立法。您认为湖北立法在这方面应该怎样推进？
张德淼：对于重点领域立法，《意见》已经表述得很清楚，就湖北经济社会和法治发展状况而言，要赶上发达地区的水平，有一些重大方面的问题需要抓住：在加强市场经济领域立法方面，加快制定和完善落实产权保护、激励创新、规范市场、简政放权、促进公平、维护竞争的地方性法规规章，切实维护企业合法权益，突出企业市场主体地位，确保企业自治权实现而不受非法干扰。在加强民主政治领域立法方面，以保障人民当家作主为核心，推进民主政治建设制度化、规范化、程序化。比如，完善基层民主制度，健全村（居）民委员会组织和选举、自治以及企事业单位民主管理等方面地方性法规，使公民民主权利落到实处。在加强湖北社会保障领域立法方面，围绕保障和改善民生，特别是要完善教育、社会保障、医疗卫生、食品安全、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护方面的地方性法规规章，比如湖北农村留守儿童的权利保护问题等，就可以率先通过地方立法予以特别保障。在加强创新社会治理的地方法制建设方面，充分调动公民参与的积极性，依法加强和规范公共服务，制定和完善志愿服务、社区矫正、禁毒等方面的地方性法规规章。在加强生态保护领域立法方面，用严格的制度保护生态环境，守住生态保护红线。
这些年来，武汉城市圈两型社会建设、促进中部崛起、湖泊保护等地方立法条例相继出台，影响和带动周边地区发展，具有很强的针对性和引领性。下一步，应该继续坚持从实际出发，把顶层设计和湖北省情结合起来，遵循经济社会发展规律，把握法治建设的统一性特征，积极稳妥有序推进法治建设。
设区的市要学会用好立法权
记者：《意见》提出“支持自治州、自治县依法行使立法权，统筹做好民族自治地方的立法工作。”“依法推进设区的市行使地方立法权，探索和建立设区的市的立法工作机制”，这是立法工作的一个重大突破，它的现实意义在哪里？一些自治州、自治县、设区的市应该如何学会立法，提高立法水平呢？
张德淼：我觉得这个问题涉及两个层面：一个是如何理解以及如何做好自治地方的立法工作，一个是如何探索设区的市的立法工作机制。这两方面对湖北乃至全国而言，均具有很强的挑战性和创新性。
关于自治地方如何提高立法水平的问题。我认为，第一，要强调学习科学立法与民主立法的基本原则与方法，提高立法者的自身素质。第二，要严格规范与定位自身的立法权限与范围，做到依法立法。特别是在自治条例和单行条例对法律与行政法规的变通范围方面，不能突破以下基本原则：即不得对法律和行政法规的基本原则作出变通规定；不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定；不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。例如，《选举法》第九条第三款规定了自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代表大会常务委员会决定，其少数民族代表名额可以另加百分之五。这是专门就民族自治地方所作的规定，对此不应再作变通规定。第三，为保证法律的统一性，所立条例一定要严格依据《立法法》第六十六条的规定报上一级人大批准、备案，否则违法。
我们知道，设区的市的人口相对较多、地域相对较广。以往除国务院批准的较大的市以外，其他地方不享有地方立法权。而随着经济社会的进一步发展，地区发展不均衡的问题更加突出，国家不得不重新考虑以往政策的公平性问题。2014年全国人大常委会专门讨论《立法法》修改建议草案，十八届四中全会也因此做出决定，均提出对设区的市给予地方立法权。省委的《意见》未雨绸缪，率先在地方性文件中予以明确，这是地方立法的敏锐性。湖北的一些设区的市，如宜昌、襄阳、黄石等，就可以为不久的将来全国性立法政策的出台早作探索性准备，为全国其他类似地方提供试验样板。 |
